Bios kinikos, ... ¡y yo qué sé qué más!.

Los partidos en relación con la reforma del Senado en la actualidad.

Ciertamente, el debate entre partidos respecto al Senado y su reforma no ha dejado de estar vivo, si bien en un primer momento fue a rebufo del debate doctrinal. Como bien señala Gutiérrez, “con la finalización del período constituyente no acabaría la polémica en torno al Senado. Tras la entrada en vigor de la Constitución se iniciará un intenso debate, primero doctrinal y posteriormente político, que dura hasta nuestros días” (Gutiérrez, 2004: 24).

Pues bien, regresando al momento actual y en relación con los partidos cuyo ámbito de actuación es el general de España, de los tres más representados en las instituciones, a saber, Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Partido Popular (PP) e Izquierda Unida (IU), en el caso del primero y de este último podemos obtener una postura (más desarrollada en el primero, más en el plano de los principios en el segundo) a partir de los respectivos programas electorales que presentaron con motivo de las elecciones a Cortes Generales celebradas en 2004. La posición del PP hay que deducirla.

Si, como se verá infra, los partidos más representativos de los nacionalismos minoritarios entienden la reforma del Senado haciendo un mayor énfasis en éste como institución en la que vehicular la diferencia o la diversidad interna del Estado, en el caso del Partido Socialista Obrero Español la postura parece ser la de proponer la reforma para “un nuevo impulso autonómico para la España plural” (PSOE, 2004: 59), haciendo hincapié en la conversión del Senado en “vehículo de expresión de la voluntad autonómica en el Estado y elemento esencial de cooperación e integración” (PSOE, 2004: 60), resaltando, con esta última mención, la necesidad de potenciar los mecanismos e instituciones de gobierno compartido. Este carácter se refleja en la literalidad de que frente a la “casi nula capacidad de las nacionalidades y regiones para influir en la voluntad del Estado, es imprescindible que haya un cauce institucional para que las Comunidades Autónomas cooperen entre sí, eviten disfunciones y descoordinaciones, y configuren una voluntad legislativa con rango de Ley de Estado” (PSOE, 2004: 64). De hecho, este carácter del Senado en el ideario del PSOE como instancia adecuada para el gobierno compartido y la cooperación se ve refrendada en las palabras del ex Ministro de Justicia López Aguilar, quien ya en 2002 decía que, “a pesar de compartir características de los estados federales en cuanto al reparto territorial del poder, sucede que en los estados federales, en los estados compuestos, existen importantes mecanismos de sujeción, de integración y de participación en la formación de la voluntad del todo. Mecanismos estos que precisamente en España no tenemos. (...) ciertamente un aporte principal puede venir dado a través de la reforma del Senado” (López Aguilar, 2002: 166). De igual forma, sin discrepar en este aspecto de la formulación oficial de su partido, aunque se pueden notar matices particulares, se ha manifestado también el ex President de la Generalitat de Cataluña, para quien “asimismo, el Senado ha de catalizar la participación de las Comunidades en la Unión Europea; ha de incorporar la realidad plurilingüística de España (...); ha de tener para algunas leyes funciones legislativas de primera lectura (...); y ha de ser el ámbito del primer debate de las iniciativas legislativas de los parlamentos autonómicos. (...). En resumen, el Senado es una Cámara de representación y de debate político y ha de ser también la primera y principal voz en las cuestiones relativas al estado de las Autonomías” (Maragall, 2002: 185).

La configuración señalada desde las ideas oficiales del PSOE no necesariamente concuerda con las de todos sus miembros más relevantes y, en este sentido, sería de reseñar la postura, por ejemplo, de Juan Carlos Rodríguez Ibarra, ex Presidente de la Junta de Extremadura y destacado miembro de la antaño denominada ‘corriente guerrista’, o incluso del propio Alfonso Guerra, ex Vicepresidente del Gobierno, quienes no desaprovechan las oportunidades que se les presentan para defender posturas que podríamos denominar coloquialmente como ‘centralistas’ o jacobinas y que propugnan la imposición de límites a las reivindicaciones de los partidos nacionalistas a través de, por ejemplo, la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, no manifestándose partidarios tampoco de la alteración del orden constitucional establecido.

Y ya que hablamos de posiciones personales no necesariamente coincidentes en todo momento con las de los partidos en los que se encuadran, cabría recordar, con Aguilera de Prat y Martínez, que, “ante algunos problemas del Estado autonómico, dos de las propuestas más interesantes para su eventual reforma fueron la del federalismo sugerida por el PSC y la de la ‘administración única’ del presidente de la Xunta de Galicia, Fraga Iribarne” (Aguilera de Prat, 2000: 363), que abordaban, como no podía ser de otra manera la cuestión del Senado. No hay ni que insistir mucho en que ambas fueron soslayadas por sus respectivas organizaciones federal y nacional.

Sea como fuere, al igual que hace CiU, el PSOE incide en la necesidad de que cualquier reforma cuente con un amplio consenso, pues es consciente de las dificultades que entraña y los riesgos que, en términos de poder y representación electoral, supone, algo lógico, por otro lado, si tenemos en cuenta que se propone una modificación de la Constitución y que ello conlleva un procedimiento agravado. En esta necesidad de alcanzar un amplio consenso para la reforma es en lo que aparentemente están de acuerdo todas las formaciones políticas, al igual que la doctrina, que recuerda que “no es preciso insistir en el hecho de que el consenso entre las diversas fuerzas políticas constituye la gran condición para que pueda procederse a una nueva configuración constitucional del Senado” (Albertí, 1996: 71).

La reforma constitucional que programáticamente propugna el PSOE queda circunscrita al Título III de la Constitución, preservando de forma expresa la preponderancia del Congreso frente a la Cámara alta y la intangibilidad de sus funciones, proponiendo a esta última como de primera lectura en los temas relativos a leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización, así como respecto de las cuestiones de ámbito autonómico que se definan o respecto de la financiación de las Comunidades Autónomas y las cuestiones de política fiscal y financiera. Se le dotaría además de una especial función de promoción del gobierno compartido, la cooperación interinstitucional y la conciliación entre el Estado y las Autonomías.

Por lo demás, se trataría de modificaciones del statu quo en el ámbito de lo simbólico, gracias a la equiparación en derechos de los Presidentes de las Comunidades con respecto a los Ministros del Gobierno central del Estado, la sincronía electoral entre el Senado y las Cámaras autonómicas y, sobre todo, dotando a la institución de un carácter permanente mediante su no disolución (cuestión esta última que no queda claro si sería potestativa para el Presidente del Gobierno o una de las características futuras del Senado en tanto organismo independiente del Estado y reflejada en una verdadera indisolubilidad).

Como se ha indicado anteriormente, la postura del Partido Popular no se puede plantear por la imposibilidad de acceder a sus programas electorales y documentos políticos generales en el momento de redactar estas líneas (por más que se pidió expresamente por diversas vías). No obstante, sí que parece que, con restricciones y limitaciones severas, el PP se mostraría oficialmente favorable a la reforma constitucional del Senado en la medida en que suscribió la moción de Septiembre de 1994 citada supra. De lo que no me cabe duda es de que hay posturas radicalmente opuestas en su seno, aventurándome a afirmar que, muy probablemente, la postura del actual Alcalde de Madrid, Alberto Ruiz-Gallardón, diferirá notablemente, por los intereses que su partido tiene en la Comunidad de Madrid –de la que él mismo fue Presidente- con, por ejemplo, la del Vicepresidente del Parlamento Europeo Aleix Vidal Quadras, que, de ser coherente con sus posiciones tradicionales, sin lugar a dudas se mostrará radicalmente contrario a cualquier reforma del Senado, más si cabe si se habla de alterar el tenor de la Constitución.

Curiosamente, Izquierda Unida, pese a proponer la “reforma del Senado para convertirlo en una verdadera Cámara de representación territorial de las CC.AA.” (IU, 2004: 82), no hace un desarrollo de su propuesta, ni siquiera mínimamente, lo que resulta chocante en la medida en que, sin embargo, sí que parece tener claro que tal reforma debe realizarse para la configuración de España como un Estado federal, plurinacional, democrático y solidario, y en un proceso de desarrollo federalizante de la Constitución de 1978. Ante este páramo de propuestas electorales de IU para llevar adelante lo que se antoja una mera declaración de principios, sin contenidos acerca de las funciones, la composición, la forma de elección o cualesquiera otras que pudieran dar forma al Senado reivindicado, resulta al menos paradójico, cuando no incluso extravagante, que se pida “la equiparación de la emigración española como circunscripción electoral, regulando la elección directa de sus representantes en el senado” (IU, 2004: 21). Habría que ver cómo se explica a los nacionalistas la constitución de una circunscripción extraterritorial, vinculada al carácter personal del emigrado, y, por ejemplo, no se plantea hacer esto extensible a los 'pueblos' que habitan en el Estado. Incluso sería interesante saber qué opinan muchos de los jacobinos que también viven en el seno de la federación de izquierdas.

Ahora bien, como es obvio, no son los anteriores los únicos actores políticos relevantes en las instituciones comunes españolas. Así, por lo que se refiere a los partidos nacionalistas más representados, haremos también mención de las posturas más o menos preocupadas de Convergència i Unió (CiU), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV), Bloque Nacionalista Galego (BNG) y, dada su vinculación con Euskadi –pero también por situarse en uno de los extremos identificables respecto de las posturas partidarias presentes en relación con la cuestión que se somete a análisis-, Eusko Alkartasuna (EA).

Comenzando por los nacionalistas catalanes, lo primero que hay que destacar de sus propuestas electorales es el manifiesto interés que reflejan respecto de la cuestión de la reforma del Senado, incluso desde el independentismo representado por ERC, en la medida en que hasta llegan a proponer un modelo de cámara a implantar según los que se pueden encontrar en el Derecho comparado.

Sin lugar a dudas, la propuesta más elaborada es la de Convergència i Unió. CiU, dejando sentado que “el Senat no ha donat resposta al seu caràcter de Cambra de representació territorial i no ha permès recollir els fets diferencials de les Comunitats històriques” (CiU, 2004: 7), en línea con gran parte de la Doctrina, propone una reforma constitucional para solventar los déficit de la institucionalización del carácter plural y diverso del Estado, que, en cualquier caso, no podría devenir un proceso que comporte un mayor grado de uniformidad y homogeneización de las diferentes Comunidades Autónomas. En este sentido, tras afirmar expresamente que considera el Senado la pieza peor resuelta del cuadro institucional, señala que sería necesario reformar la Constitución en su Título III, proponiendo una nueva redacción para el art. 69.1 que incorporara la mención de que “el Senat és la Cambra de representació territorial d’un Estat plurinacional, pluricultural i plurilingüístic” (CiU, 2004: 17).

En concreto, si nos fijamos en las propuestas palpables, el programa de CiU deja claro desde un inicio que se ha de incidir especialmente en la composición y funciones del Senado si se quiere dotar de contenido a las ideas que impulsan su propuesta de reforma.

En relación con la composición y, concordante con ello, la forma de elección, manifiesta su preferencia por que la circunscripción electoral pase a ser la propia Comunidad Autónoma, prescindiendo así de la provincia, si bien no se decanta porque la elección sea directa del electorado correspondiente o indirecta por el respectivo Parlamento autonómico, aunque sí vincularía el momento de la elección al marco de las elecciones autonómicas, circunstancia esta que, visto desde fuera, podría tener la lectura de ofrecer una visibilidad más notable a la relación del Senado con la realidad autonómica del Estado y su vinculación con la opinión política de las Comunidades como tales, fomentando por ejemplo la participación, o bien, en un modo más interesado, serviría para mejorar las posiciones de los partidos mayoritarios en los ámbitos autonómicos –y no así general del Estado- en cuanto a representantes, pues de todos es sabido que existen notables diferencias en la emisión del voto en las diversas convocatorias electorales, máxime en relación con aquellos subsistemas políticos que se identifican en las Comunidades Autónomas con una fuerte presencia de interés electoral independentista, nacionalista y/o regionalista. Por lo que se refiere al número de escaños, CiU plantea que la solución “no pot comportar com a efecte principal que la forma d’elecció del Senat faciliti l’existència d’un sistema més majoritari que proporcional” (CiU, 2004: 18), siendo la forma de preservar la representación de las Comunidades poco pobladas el incremento del número total de senadores que se eligiera.

Si nos refiriésemos ahora a las funciones tendríamos que hablar de que las propuestas de Convergència i Unió pasan, por ejemplo, por lo tocante a las leyes marco, leyes orgánicas de transferencia o delegación, leyes de armonización, financiación autonómica, reforma de los Estatutos de Autonomía.

Sea como fuere, quiero en este instante resaltar dos cuestiones que me parecen notables y se recogen entre las propuestas de la federación de partidos nacionalistas catalanes analizada. Se trata del uso de la lenguas cooficiales con el castellano y, especialmente, de la posibilidad del recurso al veto (suspensivo en este caso) como instrumento de juego político en el Senado, cuestiones ambas que también comparte, como se verá más adelante, ERC, así como de la organización de la representación senatorial en Grupos Territoriales, que deberían pasar a tener un papel protagonista, algo que se antoja harto difícil de conseguir si atendemos al hecho de que la mayor parte de los senadores serían elegidos en las listas de PSOE y PP, presentes en territorios con intereses en ocasiones dispares, pero que, en cualquier caso, es obvio que responderán antes a la llamada de los intereses ideológicos o partidistas.

Esquerra Republicana de Catalunya, por su lado, en lo que hace a la forma de la cámara y, en consecuencia, a sus funciones, composición, organización y otras cuestiones conexas, apuesta expresamente por la “conversió del Senat en una veritable cambra territorial (Model Bundesrat alemany)” (ERC, 2004: 12), optando, como se había señalado supra, por uno de los modelos vigentes en el Derecho comparado y que también se emplean en las discusiones académicas como posible referente para España, idea que, sin embargo no es original, porque ya en 1990, en el seno de los debates sobre la necesidad de una reforma del Senado que culminaron con la reforma reglamentaria de 1994, la propia CiU “expresa la necesidad de acometer la reforma de la Constitución, apuntando en la dirección del Bundesrat alemán” (Gutiérrez, 2004: 114). No estaría de más recordar aquí que “los miembros del Bundesrat están ligados en la emisión de su voto a las decisiones del Gobierno regional. (...) Si se optara porque los Senadores representen a los Parlamentos autonómicos, como en el Bundesrat austriaco, el Senado quedaría totalmente bajo la influencia de los partidos políticos, cuyos aparatos, como ocurre en Austria, se le superpondrían y su formación de voluntad se orientaría más a una táctica política de partido que a los intereses de las Comunidades” (Oliveras, 2000: 634-636).

Comparte ERC la necesidad de que el Senado refleje la diversidad plurinacional, pluricultural y plurilingüística del Estado y, sin que ello vaya en detrimento de sus postulados independentistas, propone temas concretos objeto de inclusión en una reforma del Senado que considera necesaria. Así ocurre, por ejemplo, con el uso de las lenguas cooficiales con el castellano o el derecho a veto en cuestiones que afecten a las competencias autonómicas. Sostiene igualmente que el Senado debe servir para redefinir el alcance de las Leyes de Bases, para impulsar la equidad y la suficiencia financiera de las CC.AA., así como la equidad y eficiencia de las inversiones del Estado, ...

Pero quizás la reflexión expresa más importante es la de servir para reflejar la participación de las Comunidades Autónomas ad intra y ad extra, es decir, en la formación de la voluntad del Estado en sus propias instituciones (léase Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Ejército, ...) y de cara a las instituciones comunitarias, sirviendo como representación ante la Unión Europea. En este último caso, trata asimismo la necesidad de que la participación en los asuntos de la Unión sea en los planos tanto ascendente, de conformación de la postura española en las instituciones europeas, como descendente, para la ejecución de la legislación comunitaria, como mínimo, en ambos casos, tratándose de materias de competencia exclusiva.

El Bloque Nacionalista Galego, al igual que los anteriores, muestra en su programa electoral un claro compromiso con la reforma constitucional del Senado en el marco de una reforma institucional en profundidad, buscando con ello el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado y su correcta organización a tal fin. Esta reforma alcanzaría no sólo al Senado, sino a las Cortes Generales en su conjunto y, también, otras instituciones del Estado como el Tribunal Constitucional, si bien no es directamente el caso analizar este último extremo aquí (aunque también tocaremos en breve este tema, porque, como diría mi amigo José Luis, de Córdoba, ¡ohú, vaya tela!).

La reclamación principal del Bloque, al igual que ocurre con gran parte de la Doctrina y de los planteamientos de partido, es la de que “o Senado se converta en auténtica cámara de representación territorial que reflicta a diversidade do Estado” (BNG, 2004: 61). Si bien no se hace en su programa una propuesta formal y compleja acerca de cómo debería ser la composición, modo de elección, funciones in extenso, organización, etcétera del Senado, sí que en cambio enuncia varias propuestas de entre las cuales llaman la atención algunas. Coincide con CiU y BNG en cuestiones como el uso de las lenguas cooficiales, la elección de modo simultáneo a las elecciones autonómicas y el derecho a veto, en este caso, de las naciones; incluso en la propuesta de convertir la Cámara alta en una cámara de primera lectura para ciertos supuestos. Ahora bien, lo que cabría resaltar en especial de su propuesta es la indicación explícita de que debe pasar por su seno la “aprobación da posición do Estado perante os Tratados Internacionais cando afecten competencias das nacións” (BNG, 2004: 61).

En el entorno de los partidos nacionalistas vascos, el interés por el Senado parece ser menor que en el caso de los anteriores, lo que se puede deducir de la lectura de sus textos políticos, no así de sus programas electorales, a los que no se ha podido tener acceso (otra vez porque, a pesar de haberlos reclamado insistentemente, he recibido la callada por respuesta). Así, concretamente el Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV), en la ponencia política de su Batzar Nagusia de 2004 titulada “Los desafíos del nacionalismo vasco en la primera década del siglo XXI”, apenas menciona la institución en dos ocasiones con motivo de referencias a las elecciones francesas y a la recusación de miembros del Tribunal Constitucional español (je,je, otra vez el Constitucional). Por su parte, el Proyecto de Ponencia Política que se presentará a refrendo de su Asamblea en Diciembre de 2007 ni tan siquiera lo menciona.

En la misma línea, la Ponencia Política aprobada por Eusko Alkartasuna (EA) en 2003 no refleja en modo alguno referencias a la organización institucional del Estado en España y, en consecuencia, en la misma no aparece mencionada ni una sola vez el Senado. Esta postura parece coherente con sus postulados ideológicos de organización independentista, que en su mencionada Ponencia salta del ámbito de Euskal Herria a la que, en su epígrafe octavo, denomina dimensión europea e internacional, si bien no parece adecuarse en modo alguno a la realidad institucional del momento presente en la que, también la propia EA, al igual que el PNV, desarrolla su tarea política. Esto a salvo de lo que los no disponibles programas electorales respectivos pudieran recoger en relación con el tema del que trae causa este análisis.

En el próximo post.

Breves conclusiones.

Bibliografía.

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