Bios kinikos, ... ¡y yo qué sé qué más!.

No parece descabellado afirmar, como hace Antonio Porras, que “todo análisis científico del Senado español resulta estar inexorablemente unido al estudio total o parcial del propio debate sobre su reforma” (Gutiérrez, 2004: 16). Ahora bien, es también importante en este punto recordar que, como se comprobará a lo largo de este análisis, “lo jurídico y lo político caminan con distintos ritmos y motivos” (Fernández, 1996: 327).

Partiendo de que la idea comúnmente admitida es la de que “el Senado resulta ser una Cámara de naturaleza híbrida (...), probablemente provisional, disfuncional en el sistema constitucional y con escasa capacidad operativa” (Alonso, 1999: 21), se encuentra, sin embargo, a quien se manifiesta rotundamente contrario a la reforma del Senado, por ejemplo el ya citado Rubio Llorente, empleando términos tan tajantes como éstos: “¿por qué no tengo fe en la reforma del Senado?. (...) No me parece que el propósito de la reforma sea el de modificar un rasgo determinado de la estructura constitucional para satisfacer una necesidad real sino encontrar necesidades que doten de contenido a la propia institución que desea ser reformada” (Rubio, 1996: 357).

Regresando al mayoritario polo opuesto, podemos encontrar afirmaciones como que “la reforma del Senado no es tanto una exigencia impuesta por un buen o mal funcionamiento técnico del mismo como una imposición de la forma territorial del Estado” (Pérez Tremps, 1996: 433). En realidad, no son pocos los autores y políticos que entienden que el Senado solamente es viable si territorial, y asignan a la condición de territorial el quid de las ineludibles reformas que han de abordarse para adecuar la realidad organizativa del Estado en España a sus autonomías como elemento definitorio. A nadie se le escapa que es precisamente el de Estado de las Autonomías el que el los ámbitos académico y político emplean como nombre identificador para el modelo español.

A pesar de todo, abundan también quienes apelan a la prudencia sobre los efectos de una hipotética reforma, en la medida en que “de la misma manera que manifiesto mi personal convencimiento sobre la necesidad de la reforma, expreso mi opinión de que hay que limitar las expectativas que sobre la misma se han depositado” (Alba, 1996: 234).

¿Para qué la reforma?. Pues, simple y llanamente, como reflejo de las opiniones más extendidas, para hacer del Senado una ‘verdadera’ Cámara de representación territorial, cualquiera que llegue a ser el significado que se dé a tal adjetivo, que seguramente tendrá que ver con la composición, las funciones, el régimen electoral, ..., todo ello para dotar al Estado de una instancia que pueda servir para alojar el poder compartido de las Comunidades Autónomas y habilitar un cauce real de gobierno compartido de los asuntos comunes del Estado para las nacionalidades y regiones que lo conforman en colaboración con las instituciones centrales del mismo, pues “en la realidad vigente el Senado no asume competencias específicas que le especialicen como Cámara garante de las Autonomías. (...) Fuera de estos supuestos (*1), no existe mayor especialización del Senado como Cámara de representación territorial” (Merino, 1998: 40), razón por la cual “la reforma en la composición del Senado ha de estar en relación con la asunción por esta Cámara de un papel distinto al secundario que hasta hoy le otorga la Constitución. Nueva configuración significa modificaciones tanto en la composición como en las competencias” (Tomás y Valiente, 1996: 373).

La reforma del Senado plantea la necesidad de pararse a estudiar cuales son las condiciones en que idealmente ha de –o, bajando a la arena política con que contamos- podría producirse. Estima a este respecto José Antonio Alonso de Antonio que “toda reforma constitucional que se emprenda requiere, al menos, dos condiciones (...) cierta normalidad política (... y) un amplio consenso sobre los aspectos esenciales de la reforma” (Alonso, 1999: 43). No estaría de más incidir, por otro lado, en la importancia de no otorgar una importancia subjetiva tal a la misma que cualquier logro por debajo del máximo deseado llegara a parecer decepcionante, de igual manera que habría que relativizar las expectativas excesivamente optimistas respecto de los efectos de una reforma por sí misma; para cualquiera de las dos perspectivas mencionadas, es manifiesto que no todo lo regulado legalmente tiene una plasmación real, de la misma manera que tampoco todo aquello que no es regulado deja de tener viabilidad. En definitiva, se trata casi siempre de la voluntad política de los actores.

Aunque, como se va a tratar a continuación, hubo largo tiempo discrepancias en el seno de la doctrina respecto de la vía que se debía utilizar para la reforma, en cambio, parece haberse alcanzado un alto grado de consenso general respecto de las grandes cuestiones que deben informar la reforma. Las disparidades de criterio vendrán en las opciones que se consideren al desarrollar específicamente las mismas, no así en cuanto a cuáles sean éstas, que podrían denominarse con las menciones de naturaleza, estructura orgánica y funciones o competencias del Senado.

Así, Alonso de Antonio entiende que, entre los problemas que han de resolverse, estaría en primer lugar el de la naturaleza del Senado, como institución de carácter autonómico parlamentario que habría de ser y alejado, en consecuencia, del modelo alemán de delegación del voto de los Gobiernos de los Länder en el seno del Bundesrat. Una segunda cuestión a abordar en la reforma constitucional sería la de la “estructura orgánica del Senado, es decir la composición, el sistema de reclutamiento, incluyendo la fórmula electoral y el estatuto de sus miembros” (Alonso, 1999: 36). Por último, como tercer gran bloque a tocar, tendríamos el de las funciones, aspecto en el que manifiesta su preferencia por mantener su configuración como cámara de política general “aunque con cierta especialización territorial”, siguiendo por lo demás la línea marcada por Eliseo Aja.

Éste, por su parte, entiende que, “sobre todo, el Senado podría ser la instancia general para el diálogo y la negociación entre las CCAA y con el Estado que tanto se ha echado en falta. Hay que examinar tanto las funciones como la composición del futuro Senado. Puede decirse que las funciones determinarán la composición más correcta, pero también es posible argumentar que las propias funciones dependerán de la composición del órgano” (Aja, 1999 [2003]: 246-247).

Ferri, por su parte, señala que “la reforma no sólo puede afectar a la composición, indudablemente vinculándola a las Comunidades Autónomas, que preferentemente debe pasar a ser circunscripción electoral. (...) también debe afectar a las funciones” (Ferri, 1996: 315)

Para Merino, “la primera medida consistiría en profundizar en el carácter territorial del Senado, buscando algún vínculo de conexión entre esa Cámara y el Consejo de Política Fiscal y Financiera, (...) crear circunscripciones autonómicas, (...) que conociese esta Cámara algunos asuntos antes (y de forma prioritaria) que el Congreso, (...) el control político del Senado sobre el Gobierno en las cuestiones autonómicas y, finalmente, (...) quebrándose la actual coincidencia electoral de la Cámara de los Diputados y Cámara Alta” (Merino, 1998: 43).

Finalmente, para no resultar reiterativo, la posición de Solozábal, para quien el Senado “debe experimentar una reforma constitucional que afecte a su propia composición y su intervención en el desarrollo de sus funciones legislativas y de control sobre la base de su especialización territorial” (Solozábal, 2002: 253).

Otro de los temas más candentes en el debate académico desde la Transición y hasta mediados de los años 1990, en que, por la propia realidad de los hechos perdió fuerza a favor de la senda constitucional, ha sido el de la vía a elegir para dar cauce a la requerida reforma del Senado y su alcance.

Respecto de esto último, González-Trevijano las ha querido identificar con una minimalista –que se plantearía el mantenimiento del statu quo inalterado, no reformando- una pragmática o intermedia y una tercera maximalista, para la cual “es necesaria una reforma de la Constitución, pero, además, (...) una modificación en profundidad, que excedería posiblemente en más de veinte preceptos de su articulado, especialmente los correspondientes a su Título VIII” (González-Trevijano, 1998: 54).

En relación con las posiciones doctrinales principales respecto de la vía a emplear para conseguir la reforma, en principio, se aprecian “a partir de 1987 dos corrientes perfectamente identificables, la que proponía la vía reglamentaria para modificar la configuración del Senado, encabezada por Eliseo Aja, y la partidaria de utilizar la vía de la reforma constitucional como único medio de realizar un cambio profundo del Senado, a cuyo frente figuraba Punset” (Gutiérrez, 2004: 34) y que presentaba como ventajas de la reforma constitucional “al menos tres: 1ª. Se salvarían las contradicciones constitucionales relativas a la segunda Cámara, confiriendo a ésta de mayores dosis de legitimación como órgano estatal. 2ª. Se podría perfilar un Senado adecuadamente territorial en su naturaleza, estructura, funciones y relaciones interorgánicas. 3ª. La Cámara territorial diseñada contribuirá a cerrar el proceso autonómico” (Marín, 1996: 325), afirmación esta última bastante impropia de un jurista, pues no es difícil comprender que la inmutabilidad de las normas es una quimera y no sólo por consideraciones de tipo político.

En realidad, la importancia de esta clasificación decaería, de facto, a mediados de la década de los 90; “con la reforma del Reglamento de 1994 (...) se proclamaba el triunfo de la vía reglamentaria, aunque paradójicamente (...) tras dicha reforma (...) incluso la clase política acabaría aceptando como única solución posible la vía constitucional” (Gutiérrez, 2004: 34). El propio Aja admite, ya en 1994, la posibilidad de una reforma constitucional cuando se pregunta sobre “¿cómo reformar la Constitución para convertir al Senado en Cámara de las Comunidades Autónomas?” (Aja, 1994: 211), si bien previene frente a algunos problemas que se podrían suscitar (falta de consenso, ...), considerando, además, que la misma, de producirse, debería ser restringida y no reabrir el debate territorial, por ejemplo.

A las anteriores habría que sumar una tercera vía, la de la pura hermenéutica y las posibilidades que pudiera ofrecer, en conexión con ella, la integración normativa, que es apuntada por Solozábal. La indeterminación inicial del modelo constitucional del Senado, sus incongruencias y lagunas, podrían llegar a integrarse per se y en relación con los restantes preceptos constitucionales gracias “a las posibilidades interpretativas, pero también de generación institucional, de la cláusula definitoria del Senado que le atribuye la condición de cámara de representación territorial” (Solozábal, 1998: 489).

Sin profundizar en ello, y para terminar, recordemos aquí que, “doctrinal y políticamente, se ha establecido un vínculo estrecho entre reforma del Senado y Unión Europea” (Pérez Tremps, 1996: 434).

Notas.

(*1) El autor se refiere a la prioridad en el examen parlamentario de los convenios de cooperación entre las Comunidades Autónomas, lo relativo al Fondo de Compensación Interterritorial y las previsiones de compulsión del artículo 155.1 de la Constitución por incumplimientos de las Comunidades.

En el siguiente post.

Su reforma desde el punto de vista de los actores políticos. Las posiciones de los partidos.

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