Bios kinikos, ... ¡y yo qué sé qué más!.

No será vano recordar brevemente aquí que “la tensión centro/periferia ha sido históricamente una causa importante de conflictos políticos y sociales en España” (Aguilera de Prat, 2000: 351). Y hoy en día esto no ha cambiado, de manera que “es casi ya un lugar común en la doctrina y en el debate político poner de manifiesto el ‘déficit integrador’ de dicho Estado” (se sobreentiende que autonómico) (Trujillo, 1994: 255)

Consecuencia en gran medida de ello, también de la ausencia de mecanismos de cogobierno y, sobre todo, del notable afán centralizador en muchos períodos incluso después de la muerte del dictador Franco, la práctica política ha derivado hacia el juego de los intereses y las relaciones de fuerza para articular la participación de los territorios en la política del Estado, haciéndose fuerte según momentos el bilateralismo como forma de entender la política. De hecho, “desde 1977 (...) nuestro recuperado sistema democrático ha funcionado en base a una Constitución ‘real’ que tiene uno de sus ‘factores reales de poder’ más destacados en el acuerdo de quien gobierne en el Estado (UCD, primero, y, más tarde, PSOE) con los nacionalismos moderados catalán y vasco” (Trujillo, 1994: 276).

Una forma viable para haber evitado o amortiguado parcialmente la importancia del bilateralismo que se cita habría sido recordar que “la otra gran posibilidad funcional que pueden desempeñar hoy los senados es la de cámara territorial. Esta opción es propia de aquellos estados que, por su específico modelo de distribución territorial, necesitan representar en el centro los intereses de sus componentes parciales” (Molina, 1998: 111). Como resulta obvio, tal oportunidad, hasta el día de hoy, se ha desaprovechado, generando dinámicas que quizás no sean fáciles de revertir una vez ya se han implantado, pues, en palabras de Francisco Tomás y Valiente, “es fácil adivinar discrepancias insalvables en orden a las competencias, iguales para todas las Comunidades, de un Senado en cuyo seno cada Comunidad perdería el protagonismo que ahora tiene para negociar cara a cara con el Gobierno, (...) problemas que muchos prefieren enmarcar en relaciones bilaterales” (Tomás y Valiente, 1994: 251). Dicho de otra forma, podría llegar a existir en la base del desinterés por desarrollar un Senado territorial un cierto “temor a truncar ciertas dinámicas bilaterales” (Trujillo, 1994: 278).

Pero, con ser importante el hecho de que ambas Cámaras tienen, en algunos aspectos, casi los mismos espacios de desarrollo político –supeditada la Alta a la Baja, eso sí-, no es únicamente el ámbito funcional del Senado lo que falla.

Un segundo problema se suscita por la falta de representatividad, o, mejor dicho, por la ausencia absoluta de proporcionalidad en la representación de la ciudadanía o, en su caso, dado que se supone Cámara de representación territorial, la abstracción que se hace del peso poblacional de las nacionalidades y regiones constituidas en Comunidades Autónomas.

Es por esto por lo que “la perplejidad puede aumentar cuando el electorado descubre que ambas cámaras se eligen por sistemas distintos –el escrutinio proporcional para la cámara baja y el mayoritario plurinominal para la cámara alta- y que el sistema de RP (*1) español es el menos igualitario y proporcional de todos (*2)” (Aubet, 2000: 98). Para ser más concretos, “los 208 senadores de elección directa son elegidos en 59 circunscripciones de magnitud variable de 1 a 4 escaños, si bien en la mayoría de los distritos (47) se eligen a 4 senadores, a excepción de las circunscripciones insulares y de Ceuta y Melilla. (...) Finalmente, la fórmula empleada para el reparto de escaños es la de mayoría relativa de forma que resultan elegidos aquel o aquellos candidatos que obtengan mayoría de votos” (Ortega, 2004: 100).

Aunque tiene ya más de una década, la siguiente tabla (Albertí, 1996: 37) nos puede servir perfectamente para hacernos una idea de lo que se quiere decir.

El propio Enoch Albertí explica cómo “dado el mayor número de senadores de elección directa de base provincial, el número total de senadores por comunidad depende esencialmente del número de unidades provinciales que contenga. Esto es, la representación numérica de las comunidades autónomas en el Senado no sigue ni el criterio de la igualdad (como en el caso norteamericano) ni el de la proporcionalidad, más o menos acusada, con la población respectiva (...), sino que depende de algo tan lejanamente establecido, histórica y políticamente, como la división provincial. Esta distribución territorial de escaños, vinculada pues a la existencia de unidades administrativas distintas y ajenas, en general, a las comunidades autónomas, provoca sin duda disfunciones que una futura reforma del Senado debería corregir, estableciendo criterios específicamente diseñados para la representación de las comunidades” (Albertí, 1996: 37). Resulta difícil comprender cuál es el amparo lógico para admitir esta situación, pues no se siguen los principios del federalismo clásico, tampoco los del federalismo cooperativo, ni siquiera se adopta un bicameralismo de corte aristocrático como el británico, produciéndose en consecuencia paradojas como que, con una población ligeramente superior a Castilla y León, Galicia apenas se ve representada por la mitad de senadores que aquélla.

La representación gráfica más aparente que de los datos ofrecidos en la tabla anterior se pudiera hacer la hace él mismo en la tabla que se reproduce a continuación (Albertí, 1996: 38). En ella queda patente que no se corresponde el peso poblacional de los territorios con su peso político, que se ve oscurecido por efecto de la articulación en provincias de España.

Aunque no sea directamente el objeto de mis reflexiones, sí que puede hacernos pensar en uno de los aspectos que habría que someter claramente a reforma al abordar la nueva configuración del Senado. Recuerda Ortega que “tres son las variables electorales que pueden ser manipuladas con el objeto de afectar la competencia intrapartidaria: la estructura del voto, de la circunscripción y de la fórmula” (Ortega, 2004, 288). En este sentido, cabría recordar aquí lo obvio, que “un sistema electoral nunca es políticamente neutro, sino una clara apuesta política y un espejo del sistema de poder” (Aubet, 2000: 104).

Quedaría, finalmente, referirse al tan traído y llevado hecho diferencial, y la asimetría que le rodea, en relación con las nacionalidades y regiones a que se refiere el artículo 2 de la Constitución, que, en principio estaba destinado a tener relación con la organización interna del Estado y, por qué no, con la configuración del Senado. Ahora bien, es bien sabida la conflictividad asociada al uso y defensa del mismo. “No resulta tarea fácil la comprensión del hecho diferencial y en menor medida cuando la asimetría que presupone se pretende traducir en una norma estatal (Pérez Royo, 1994). Las acusaciones de discriminación y agravios comparativos suelen acompañar a su exigencia de reconocimiento, siempre que éste supere el nivel simplemente teórico” (Castells, 1996: 527).

Hay así autores que niegan valor jurídico alguno a esta cuestión, como Ruiz, quien, citando a Bartolomé Clavero, declara que “el Título VIII de la CE no reconoce efectos jurídicos a la distinción del artículo 2, cuya declaración se agota en sí misma, ‘sin verdaderos efectos dentro de su propio sistema autonómico’” (Ruiz, 1996: 397); o Santaolalla, en cuya opinión “el carácter indefinido de la mención ‘nacionalidades y regiones’ dificulta en extremo su proyección en cualquier obra de ordenación o reordenación del Senado” (Santaolalla, 1996: 376). El mismo Alonso de Antonio se refiere a esta cuestión cuando escribe que “el ‘hecho diferencial’ tuvo un inicial reconocimiento constitucional en cuanto a la concesión terminológica de las ‘nacionalidades’ y al establecimiento de un procedimiento privilegiado de acceso directo a la autonomía plena. Pero una vez vigentes todos los Estatutos de autonomía ha desaparecido cualquier diferencia jurídica entre regiones y nacionalidades (ya todas Comunidades Autónomas) (...). Y, desde luego, todo intento de hacer valer esa diferencia en la composición o funciones de los órganos constitucionales del estado es un puro ejercicio de voluntarismo político sin ningún apoyo jurídico y con efectos claramente perniciosos para la funcionalidad del Estado” (Alonso, 1999: 69).

No obstante, desde determinados ámbitos, sobre todo desde los grupos políticos nacionalistas, se viene insistiendo, de manera reiterada, en la necesidad de reconocer el llamado ‘hecho diferencial’. Es más, constitucionalistas de la talla del ya citado Aja explicitan la existencia real del mismo (circunscrito en su caso a elementos distintivos como serían tener también una lengua diferente al castellano, la existencia de un Derecho foral o civil especial propios, la policía autonómica, un régimen fiscal separado o especial, la condición geográfica de la insularidad, y otros). En ello incidiría por otro lado la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, que, a propósito de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), declara que la diversidad no atenta contra el principio de igualdad recogido en la Constitución, pues ésta consagra “la igualdad de los individuos y los grupos sociales, pero no la de las Comunidades Autónomas. (...) Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías” (STC, 76/1983: 68).

Para finalizar con las reflexiones recogidas en este epígrafe, podríamos recoger literalmente a Aguilera de Prat y Martínez, quienes nos revelan que “las tendencias centralizadoras se han detenido tanto en los Estados federales como en los unitarios, siendo la regla en las democracias avanzadas la generalización de las relaciones intergubernamentales internas. La descentralización (...) no es sólo una mera técnica de racionalización administrativa (...), sino especialmente un factor clave de integración en sociedades fragmentadas por diversos cleavages etnoterritoriales. Los sistemas descentralizados acaban introduciendo, en mayor o menor medida, prácticas consociativas, sobre todo en los Estados con alto pluralismo etnoterritorial. (...). En suma, se trata de negociar el reconocimiento de identidades, de garantizar un autogobierno territorial suficiente y de involucrar en los procesos decisionales generales a todos los actores políticos, centrales y periféricos” (Aguilera de Prat, 2000: 247-248).

Pues bien, uno de los que cree que la reforma del Senado podría servir para apaciguar las tensiones mencionadas al inicio de este epígrafe es Pasqual Maragall, que considera que, como parte integrante de su propuesta de federalismo asimétrico para la convivencia en una España plural, “el Senado llegará a ser símbolo institucional del reconocimiento político de la diversidad nacional, cultural y lingüística de España” (Maragall, 2002: 192). Y yo me adhiero a esta idea.

Notas.

(*1) Con estas siglas, María José Aubet se refiere a ‘representación proporcional’.

(*2) Se estudian en su libro los de los 15 países miembros de la Unión Europea que la formaban antes de la ampliación a 25.

En el próximo post.

Somera aproximación al debate doctrinal en torno a la reforma del Senado.

Bibliografía.

AGUILERA DE PRAT, CR, y MARTÍNEZ, Rafael (2000): Sistemas de gobierno, partidos y territorio. Madrid. Tecnos

ALBERTÍ ROVIRA, Enoch (1996): La reforma constitucional del Senado. En INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS, GENERALITAT DE CATALUNYA: Ante el futuro del Senado. Barcelona.

ALONSO DE ANTONIO, José Antonio (1999): Estudios sobre la reforma del Senado. Madrid.

AUBET, María José (2000): Ciudadanía y representatividad. Los sistemas electorales en Europa. Barcelona. Bellaterra.

CASTELLS ARTECHE, José Manuel (1996): El Senado y el reconocimiento del hecho diferencial. En INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS, GENERALITAT DE CATALUNYA: Ante el futuro del Senado. Barcelona.

MARAGALL i MIRA, Pasqual (2002): La España viva. La España común. En FERNÁNDEZ, T; LABORDA, JJ (Coord.): España. ¿Cabemos todos?. Madrid. Alianza.

MOLINA, Ignacio (1998): Conceptos fundamentales de ciencia política. Madrid. Alianza.

ORTEGA, Carmen (2004): Los sistemas de voto preferencial: un estudio de 16 democracias. Reflexiones sobre el sistema electoral español. Madrid. Centro de Investigaciones Sociológicas / Siglo XXI.

RUIZ RUIZ, JJ (1996): La reforma constitucional del Senado en España y la Asimetría del Estado autonómico: la igualdad en la representación de las nacionalidades y regiones. En PAU i VALL, Francesc (Coord.): El Senado, cámara de representación territorial. III Jornadas de la Asociación Española de Letrados Parlamentarios. Madrid. Tecnos.

SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando (1996): Nacionalidades y regiones, y Senado. En PAU i VALL, Francesc (Coord.): El Senado, cámara de representación territorial. III Jornadas de la Asociación Española de Letrados Parlamentarios. Madrid. Tecnos.

TOMÁS y VALIENTE, Francisco (1994): Perspectivas, preguntas y decisiones acerca de la reforma constitucional del Senado. En CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES / SENADO: La reforma del Senado. Madrid.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (1983): Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, con motivo de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la LOAPA. Public. electrónica. http://www.pcb.ub.es/idp/docs/ccaa/docs/stc_76_1983_loapa.pdf

TRUJILLO, Gumersindo (1994): Reflexiones sobre el Senado en 1994. En CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES / SENADO: La reforma del Senado. Madrid.