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¿Qué es el ‘Estado autonómico’ de España?.

Al plantearse Aja una caracterización de lo que denomina ‘Estado autonómico’, aborda desde el inicio la distinción clásica entre Estados unitarios y federales, preguntándose si tiene aún sentido y, admitiéndola como válida, previene acerca de los nominalismos y de la heterogeneidad de las muchas estructuraciones estatales que se pueden encontrar en el mundo. Siguiendo esta argumentación, mientras John Loughlin considera que España es un Estado “unitario regionalizado” (Letamendia, 1998: 144), el propio Aja, que emplea el término ‘Estado autonómico’, explica que “España no es un Estado unitario. De hecho, ningún experto defiende en la actualidad una idea semejante y no vale la pena perder tiempo en refutarla” (Aja, 1999 [2003]: 48), afirmando, sensu contrario, que “el Estado autonómico puede definirse realmente como un sistema político de tipo federal” (Aja, 1999 [2003]: 318).

Dado que esta discusión sería prolija y no constituye el objeto del estudio, me limitaré a recogerla, haciendo a continuación una relación los elementos de ‘tipo federal’ que tiene España, a saber, la garantía constitucional de la autonomía y de los Estatutos, la existencia de instituciones centrales y autonómicas de tipo político y administrativo en relación horizontal, una cierta dimensión autonómica de la Administración de Justicia, la existencia de un reparto competencial entre los ámbitos central y autonómico según el sistema de listas (y una cláusula de cierre del sistema recogida en el artículo 149.3 de la Constitución de 1978 a favor de las Comunidades Autónomas), la existencia de dos regímenes tributarios - financieros diferentes (el general español, con cierta participación en la financiación mediante la cesión de impuestos y, en ocasiones, de capacidad normativa respecto a los mismos, y el foral de Concierto Económico con los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa y Convenio Económico con la Comunidad Foral de Navarra), la existencia de un Tribunal Constitucional y de mecanismos de arbitrio, o, por ejemplo, la existencia de hechos diferenciales (lengua cooficial con el castellano, Derecho civil foral o especial propio, financiación particular –como se ha descrito-, instituciones intermedias entre la autonomía y el municipio –Cabildos y Consejos insulares en Canarias y Baleares respectivamente, Territorios Históricos en el País Vasco- o cuerpo de policía autonómica –Ertzantza, Policía Foral, Mossos d’Esquadra, ...) en, al menos, ocho de las diecisiete entidades regionales españolas.

Mucho se discute habitualmente sobre la configuración de Estado en España y se critica, en sentidos contrapuestos, la vaguedad o imprecisión de la Constitución –para intentar darla por cerrada o entenderla limitada y limitativa-, pero lo que se puede deducir de este carácter que trajo consigo la política de consenso de la ‘Transición’ es que “la Constitución no determina estructura final alguna pues se limita a abrir amplias posibilidades descentralizadoras” (Aguilera de Prat, 2000: 360).

Antes de entrar en la descripción de la estructura interna del Estado, comenzaré caracterizando España, como lo hace su Constitución de 1978, como un Estado social y democrático de Derecho, que se dota de la forma política monárquica parlamentaria (artículo 1 CE) y, fundamentándose en la “indisoluble unidad de la Nación española (...), reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran” (artículo 2 CE), algo que resulta clave para comprender cómo se incardinan las regiones españolas, las Comunidades Autónomas, en el sistema del Estado, aunque conlleva elementos que propician el conflicto en función de las interpretaciones ideológicas que se hacen de lo dicho. No en vano, así como la fractura izquierda / derecha parecía bastante amortizada (insisto, parecía), la fractura centro / periferia se muestra muy activa.

Como premisa, quiero dejar constancia de que concibo España como un Estado sociológicamente plurinacional. Pero además, aunque esta concepción sea discutible y discutida, también entiendo que jurídica y políticamente, desde la propia Constitución, se puede defender esta misma postura, en tanto que podría entenderse que la referencia a las ‘nacionalidades’ no sería sino a ‘naciones’ originalmente en el pensamiento de quienes forzaron la inclusión de una diferencia entre las primeras y las regiones . Esto, por supuesto, no prejuzga qué contenidos deban tener en mi opinión los poderes regionales en España, ni el hecho de que deban ser diferentes por necesidad entre las nacionalidades y las regiones, pero si implicaría la posibilidad de que lo sean, en la medida en que creo que eso debería depender del ejercicio de la regla democrática de la mayoría, en el respeto de las minorías, mediante el ejercicio preferente del convencimiento y el convenio.

Las instituciones del Estado en España siguen la clásica división de poderes de Montesquieu y sus formas de relación son las propias de los sistemas parlamentaristas europeos, de manera que, con lo referido anteriormente es suficiente. Respecto a las centrales, éstas son las Cortes Generales (es decir, el conjunto Congreso de los Diputados – Senado) como legislativo, el Gobierno como ejecutivo y los Juzgados y Tribunales como Poder Judicial. Habría no obstante que añadirles la Corona y el Tribunal Constitucional.

Las Cortes Generales están conformadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, ambas cámaras de elección, con funciones básicamente de segunda lectura este último y nula representación de los territorios como tales (si bien se introdujo la figura de los senadores autonómicos). Como en los ejemplos anteriores, “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución” (artículo 66 CE). Sus miembros se eligen siguiendo dos diferentes sistemas sobre la base territorial de las provincias, algo que, en mi opinión, no parece encajar bien en el sistema autonómico como modelo de Estado compuesto realmente federal.

Por otro lado, debido principalmente al poco efectivo trabajo que realiza el Senado y su configuración básica como cámara de segunda lectura, se vienen planteando de manera continua y desde diversos ámbitos ideas de reforma para el mismo que no acaban de plasmarse, por lo que finalmente, los únicos foros más o menos reales de debate de las Comunidades Autónomas en su conjunto vendrían a ser las Conferencias Sectoriales y la recientemente activada Conferencia de Presidentes, pese a que, en cualquier caso, no representan a los territorios salvo en su calidad de ejecutivos regionales en concurso con el ejecutivo central para el debate, desarrollo o armonización de las políticas públicas. Sea como fuere, se ha impuesto también, con una fuerza nada desdeñable, la bilateralidad en las relaciones, algo que se entiende en la explicación de Aja, cuando, hablando del momento previo a la reciente creación de la citada Conferencia de Presidentes autonómicos, afirmaba que “las razones de la inexistencia de la Conferencia de Presidentes deben buscarse naturalmente en el bilateralismo que domina todas las relaciones interautonómicas en España, aunque quizás intervenga también el temor de los presidentes del gobierno central de que no acudan a la reunión el presidente vasco y el catalán, o alguno de los dos” (Aja, 1999 [2003]: 219).

El Gobierno, formado por un Presidente y sus Ministros, que adoptan los acuerdos de forma solidaria en el seno del Consejo de Ministros, “dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria” (artículo 97 CE).

Entre ambas instituciones, legislativo y ejecutivo, entran en juego los mecanismos de la cuestión de confianza y la moción de censura constructiva (artículos 112 a 114 CE).

La Corona es otra de las instituciones básicas del Estado. Encarnada en la figura del Rey, es un símbolo con funciones principales de representación del Estado, arbitraje y moderación del funcionamiento de las instituciones. Inviolable e irresponsable ante la Ley, sus actos están sometidos al refrendo del ejecutivo, que asume así la responsabilidad por el monarca.

Por lo que se refiere a la organización territorial del Estado, descrita en el Título VIII de la Constitución española de 1978, se instauran como ámbitos de autonomía territorial, “para la gestión de sus respectivos intereses” (artículo 137 CE) y en el ejercicio de sus competencias, el municipio, la provincia y la Comunidad Autónoma. Obviando el ámbito municipal y provincial (que se encuentran principalmente fijados en la legislación Reguladora de las Bases del Régimen Local y algunas normas autonómicas, como por ejemplo, la ‘Ley de Territorios Históricos’ de 1983 en el País Vasco), porque no constituirían regiones en el sentido planteado al inicio del estudio, es decir, como mesogobierno con los matices mencionados, se puede centrar la mirada en las diecisiete Comunidades españolas (tampoco se va a analizar el papel de las, desde hace algún tiempo, dos Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, pues el contenido de sus Estatutos de Autonomía es notablemente diferente en la medida en que se sitúa a medio camino entre las Comunidades Autónomas “y la autonomía de los entes locales; a este respecto resulta significativo, por ejemplo, que no se reconozca potestad legislativa a estas ciudades” (López Guerra, 2000: 318)).

Todas ellas reproducen en lo básico, con distintos nombres y matices, el esquema de ejecutivo (Presidente y Consejo de Gobierno), legislativo (Parlamento, Asamblea, Cortes) y administración propias. Como recuerda Aja, “la Constitución sólo impone un marco general, muy amplio, en el artículo 152 CE (...). A partir de aquí cada Comunidad organiza sus instituciones como prefiere, y efectivamente cada ha establecido el número de diputados de su Parlamento, la circunscripción en que serán elegidos, la organización del gobierno y de la administración, la creación o no de otras instituciones de segundo nivel, etc.” (Aja, 1999 [2003]: 103-104). Por esta razón, no resulta interesante hacer una descripción detallada de las instituciones autonómicas. Ahora bien, si que cabría mencionar como rasgos relevantes que para todas rige la unicameralidad, que los ministros regionales se llaman Consejeros, que se establece el mecanismo de la confianza parlamentaria respecto del Gobierno (cuestión de confianza y moción de censura) y que, tras las reformas estatutarias de las autonomías de la ‘vía lenta’ (artículo 143 CE), se generalizó la posibilidad de disolución de la cámara parlamentaria, si bien la posibilidad de convocar elecciones separadas permanece únicamente para País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, las de la ‘vía rápida’ del artículo 151 CE, “mientras que todas las demás CCAA deben realizar las elecciones sistemáticamente el último domingo de mayo de cada cuatro años” (Aja, 1999 [2003]: 112), coincidiendo con las elecciones municipales.

No obstante lo dicho, y como ya se puede intuir, las diferencias estribaron en un inicio en dos cuestiones: el ámbito competencial y la vía de acceso a la autonomía.

En relación con las vías de acceso de las Comunidades a la autonomía, habría habido en la práctica cuatro diferentes: la del artículo 151 CE (‘vía rápida’), la del artículo 143 CE (‘vía lenta’), la del artículo 144 CE para las Ciudades Autónomas y la propia de Navarra.

El artículo 151 CE establece un procedimiento complejo para el acceso a la autonomía que fue seguido por Andalucía e, igualmente, por Cataluña, País Vasco y Galicia, aunque en estos últimos supuestos de una forma simplificada en la medida en que las Comunidades ‘históricas’ ya habían plebiscitado proyectos de Estatuto de Autonomía durante la II República (1931-1936/39). La ratificación en referéndum es también distintiva de éstas, así como la existencia, entretanto, de ‘preautonomías’, como la dirigida por el Consejo General Vasco.

La vía ordinaria, o ’lenta’, que se recoge en el artículo 143 CE, además de ser menos profunda en materia competencial, asignaba a las corporaciones locales (Diputaciones, órganos interinsulares y municipios) la iniciativa. Es el que siguieron doce de las diecisiete finales: Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Castilla – La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Baleares, La Rioja, Madrid y Murcia.

Por su parte, Navarra, accedió a la autonomía, a través de la Disposición Adicional Primera, mediante la negociación entre su Diputación Foral y los poderes centrales, aprobándose una ley ‘paccionada’ que recibió el nombre de Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), a pesar de lo cual la función desempeñada por la citada ley “es la misma que la que poseen los Estatutos de Autonomía, y, en consecuencia, Navarra es considerada Comunidad Autónoma” (López Guerra, 2000: 318). De la forma de acceder Ceuta y Melilla a la autonomía ya se ha tratado, de forma que no volveré sobre ello.

Con respecto a la distribución competencial, la misma se realiza en la Constitución mediante la articulación de un sistema de listas en las que se incluyen las competencias que pueden asumir las Comunidades que acceden a la autonomía por la vía del artículo 143 CE, las establecidas en el artículo 148 CE, ampliables transcurridos cinco años desde la promulgación del correspondiente Estatuto –como de hecho así ocurrió-, y las competencias exclusivas del Estado del artículo 149.1 CE, cerrando el sistema, como ya se ha mencionado de paso antes, el artículo 149.3 CE, que asigna las restantes materias no contempladas, potestativamente, a las Comunidades Autónomas, que tendrán que incluirlas expresamente en sus Estatutos para ejercerlas, pues de lo contrario, en el ínterin, serían ejercidas por el Estado, cuya legislación al respecto será, en cualquier caso, supletoria de la propia autonómica. Entre las competencias ‘exclusivas’ del Estado están la nacionalidad, las relaciones internacionales, la defensa, la Administración de Justicia, la legislación mercantil, penal y penitenciaria, el sistema monetario, el régimen aduanero, costas, puertos, aeropuertos, autorización de referéndum, régimen minero y energético, etcétera.

No obstante lo anterior, en el momento actual, las diversas autonomías tienen regímenes competenciales más o menos similares, si hacemos excepción de los hechos diferenciales citados supra. Ello se ha debido, en parte, a las sucesivas reformas de los Estatutos de las autonomías del artículo 143 CE hasta equipararlas a las del 151 CE, mientras que estas últimas están ahora, últimamente, en proceso de reforma. Ha influido también todo el proceso de la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico), que pretendió reducir la autonomía de las Comunidades del 151 CE mediante una reabsorción encubierta de competencias o su limitación, y de la que, “tras diversos recursos, el Tribunal Constitucional invalidó aspectos sustanciales (...), de ahí que (...) la negociación política y la jurisprudencia se convertirían en los principales elementos de la construcción de Estado autonómico” (Aguilera de Prat, 2000: 361). En cualquier caso, con las matizaciones realizadas, se instituyó el denominado ‘café para todos’. En general, han tenido su importancia los tipos de normas establecidos en el artículo 150 CE, a saber, leyes marco, leyes armonizadoras, leyes de transferencia y leyes de delegación.

Sea como fuere, a grandes rasgos, los tipos de competencias que existen para el Estado y las Comunidades Autónomas son las exclusivas para cualquiera de ambos ámbitos, las compartidas (cuyo contenido puede variar en función de la distribución de la potestad legislativa, de desarrollo reglamentario y de simple ejecución) y las concurrentes, que al decir de Aja, son las más importantes, pues “como en los federalismos más modernos (...), las concurrentes, como economía, educación y sanidad (...), permiten la formación de políticas públicas distintas que se ajusten a las necesidades y orientaciones de cada CA, con un peso además muy notable no sólo por la importancia que adquieren en el Estado social, sino porque comportan un traspaso decisivo de medios personales, materiales y financieros” (Aja, 1999 [2003]: 133-134).

En el aspecto de la acción exterior de las regiones españolas, cabe destacar que se produce en ámbitos diversos como son la cultura, las migraciones, el turismo, la exportación, las relaciones transfronterizas, la cooperación con el tercer mundo y otras, observándose una cierta especialización de los intereses de cada una de ellas en algunos de los citados ámbitos y desarrollándose mediante formas también diversas entre las cuales están la participación en organizaciones interregionales, suscribir protocolos de cooperación internacional, la constitución de oficinas de representación o el desplazamiento físico de funcionarios de alto nivel e, incluso, de sus representantes políticos. En este sentido, la opinión de Remiro Brotons es que “una comunidad autónoma está en primer lugar facultada para llevar a cabo, más allá de las fronteras del Estado, cualquier actividad sobre materias que son de su competencia siempre y cuando no pretenda deducir de ello un estatuto jurídico internacional ni entrar en pactos internacionalmente exigibles” (Petschen, 1992 [1993]: 158), y la práctica le da la razón, bien entendido que este tipo de acciones se enmarcaría en lo que se denominan actividades cooperativas, porque el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 137/1989, se pronunció claramente –aún con voto particular en contra suscrito de cuatro de sus Magistrados- en el sentido de reafirmar la reserva “en exclusiva a los órganos centrales del Estado (de) la totalidad de las competencias en materia de relaciones internacionales”.

Por lo que se refiere a la participación de las regiones españolas en el proceso político y legislativo de la Unión Europea, en sentido descendente se respeta la distribución competencial descrita, de manera que son las Comunidades las que, en función de sus competencias, aplican o desarrollan las políticas comunitarias europeas. En sentido ascendente la cuestión es problemática, porque la absorción de competencias a favor de la Unión que se ha producido ha sido a costa de las instancias estatales en su conjunto, incluidas las regiones, que, sin embargo, se han quedado en España sin la compensación de participar apenas en su configuración. Existe una reivindicación de participar en las instituciones europeas de manera directa (por ejemplo, sentándose en el Consejo de Ministros de la Unión en nombre y representación de España o dotando de contenido político vinculante al Comité de las Regiones). Sin embargo, hasta ahora lo único que ha habido es la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), que nació como Conferencia Sectorial y en cuyo seno se discuten las posiciones de España de cara a la Unión, pero que “apenas ha dado de sí en cuanto al objetivo central de articular la participación de las CCAA” (Aja, 1999 [2003]: 242).

Recogeré aquí, finalmente, la institución del Tribunal Constitucional para recordar que, amén de las otras funciones que se le encomiendan en tanto que garante de la constitucionalidad de normas y actos, o en el amparo por violación de los derechos y libertades fundamentales, en las relaciones entre Comunidades Autónomas e instituciones centrales del Estado es el órgano que debe conocer “de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí” (artículo 161.1.c) CE), asignándosele de esta forma un papel arbitral central en el sistema.

En el próximo post.

Un caso atípico en Europa: el pueblo sami y, entre otras particularidades, el Sámirađđi.

Bibliografía.

AGUILERA DE PRAT, C.R., y MARTÍNEZ, Rafael (2000): Sistemas de gobierno, partidos y territorio. Madrid. Tecnos

AJA, Eliseo (1999 [2003]): El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Madrid. Alianza.

Constitución española de 1978. Madrid. Centro de Estudios Adams.

LETAMENDIA, Francisco (1998): Nacionalidades y regiones en la Unión Europea. Madrid. Fundamentos.

Ley Fundamental para la República Federal Alemana de 1949. Versión en castellano. Publicación electrónica. http://pdf.rincondelvago.com/constitucion-de-alemania-de-1949.html

LÓPEZ GUERRA, Luis; ESPÍN, Eduardo; GARCÍA MORILLO, Joaquín; PÉREZ TREMPS, Pablo; y SATRÚSTEGUI, Miguel (2000): Derecho Constitucional (volumen II). Los poderes del Estado. La organización territorial del Estado. Valencia. Tirant lo Blanch.

PETSCHEN, Santiago (1992 [1993]): Las regiones de Europa. Barcelona. Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya.

Webs de interés.

Unión Europea: http://europa.eu

Council of Europe: http://www.coe.int

Assembly of European Regions: http://www.a-e-r.org