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Finlandia. Un ejemplo de Estado unitario.

Finlandia suele ser someramente analizada, en el seno de un imaginado bloque de países escandinavos, siguiendo el esquema de lo que se denomina ‘modelo escandinavo’, que, en palabras de Esther del Campo, se caracteriza por una “política de consenso compatible con un marco constitucional de tipo Westminster” (Alcántara, 2000: 501), aunque ella misma la define como un ‘caso desviado’, pues “si bien es cierto que los países escandinavos poseen determinadas afinidades históricas, geográficas, sociales y culturales, existen también importantes diferencias” (Alcántara, 2000: 181). Entre las diferencias obvias se encuentran el hecho de que Finlandia es una República, frente a las Monarquías parlamentarias noruega y sueca, o que, desde la primera Constitución independiente de 1919 –en realidad cuatro leyes que constituirían un ‘bloque constitucional’- hasta la aprobación de la nueva Constitución en 1999, los fineses tuvieran un sistema político semipresidencialista caracterizado por una presidencia –según los momentos y la personalidad del máximo mandatario- activa y potente, con competencias especialmente en materia de acción exterior, que se imponía al Gobierno o, incluso, llegaba a sobreponerse al Parlamento cuando este era débil por la fragmentación y la ausencia de mayorías directoras de la política del país. De hecho, el presidencialismo se acentuó con la reforma de su modo de elección, pasando de la elección ‘popular’ indirecta a través de un colegio de trescientas personas al sufragio universal y directo, pues en ese momento los partidos adecuaron sus estructuras para potenciar el liderazgo en la búsqueda de mayorías, lo que a su vez afectó al parlamentarismo.

No obstante, y a pesar de que incluso se “le confirió plenos poderes formales para nombrar al Primer Ministro y a los restantes miembros del gabinete sin consentimiento previo del congreso, y derechos limitados para disolver la cámara y convocar elecciones anticipadas, en la toma de decisiones sin embargo el Presidente quedó supeditado al Gobierno. Lo determinante fue que lo dejaron solo como centro de poder. El gabinete de ministros dejó de ser su herramienta, pero él tampoco recibió como apoyo un estado mayor ni una oficina especial” (Nousiainen, 0000). Podríamos hablar, en consecuencia, de la oscilación de la política finlandesa entre el parlamentarismo y el presidencialismo. En la práctica, en la década de los 1980, “las instituciones regresaron hacia el parlamentarismo. (...) El mismo presidente procuró ampliar las competencias del Gobierno dependiente del Parlamento tanto en asuntos exteriores como interiores. (...) El control parlamentario también se consolidó y fortaleció independientemente de las actitudes y las acciones del Presidente” (Nousiainen, 0000).

La reforma y promulgación de la nueva Constitución de 1999 llegó de la mano del Presidente Martti Ahtisaari, probablemente, también, influidas la política y la opinión pública finlandesas por los intensos acontecimientos acaecidos tras la caída del muro de Berlín en Noviembre de 1989, el derrumbe del poderío soviético y del bloque del este, la aproximación –sin miedo ya a las consecuencias frente a la URSS- a los otros países nórdicos e, igualmente, centroeuropeos y del oeste del continente, la incorporación a la Unión Europea en 1995, etcétera. En pocas palabras, podríamos resumir el contenido de la citada nueva Constitución en el destierro formal y legal definitivo del presidencialismo y la adopción del parlamentarismo como sistema político para Finlandia. No en vano, además de en la dirección de la política exterior, “los cambios también son evidentes en la política doméstica, en la designación de los nuevos gobiernos, tarea previamente desarrollada por la Presidencia y que ahora pasa a manos del Parlamento, quien elegirá un Primer Ministro, nombrado por el Presidente. Los otros ministros serán elegidos por el Primer Ministro y nombrados por el Presidente” (Alcántara, 2000: 190).

“La reforma constitucional tenía varios fundamentos y perseguía diversos objetivos: 1) la codificación de las leyes constitucionales; 2) la unificación, modernización y actualización de la estructura normativa, y 3) la revisión de la división de poderes” (Nousiainen, 0000).

El primer y segundo de los objetivos se consiguieron mediante la propia promulgación de un único texto constitucional ordenado y omnicomprensivo en el que quedaban subsumidas las normas anteriormente incluidas en lo que venía a ser una especie de bloque de leyes constitucionales conformada por la Ley de Gobierno de 1919 y la Ley Parlamentaria de 1928, junto a las cuales cerraban la estructuración institucional del país la Ley del Tribunal Supremo y la Ley que establecía el control, por parte del Parlamento, de los actos del Consejo de Estado, el Canciller de Justicia y el Ombudsman (o defensor del pueblo), ambas también de 1922. La revisión de la división de poderes fue igualmente fructífera, habiéndose consolidado, como ya se ha dicho, la transformación de un semipresidencialismo vacilante en un sistema de parlamentarismo política y socialmente aceptados. “Para resaltar los rasgos parlamentarios del sistema por un lado se fortaleció la posición del Parlamento en relación al Gobierno, y por otro se fortaleció la posición del Gobierno en relación al Presidente de la República. Una de las enmiendas más importantes de toda la reforma, que alterará el sistema político del país, es el traspaso de la esfera del Presidente a la del Parlamento del núcleo del sistema de formación de Gobierno” (Nousiainen, 0000). Se mantiene la República como forma de Estado.

Por lo que respecta a la estructura política del país y sus instituciones más importantes, permanece vigente la máxima montesquieuana de separación de los tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial, ejercidos respectivamente por el Parlamento, el Presidente de la República y el Consejo de Estado (con la confianza del Parlamento) y los tribunales (artículo 3 de la Constitución).

El Parlamento (Eduskunta) es una institución unicameral, compuesta por doscientos parlamentarios, elegidos directa, proporcional y secretamente, por cuatro años, en un número de entre doce más una y dieciocho más una circunscripciones, siendo esa una adicional la propia de la provincia de las islas Ǻaland, que presenta diversas particularidades, y tiene para sí un diputado. Por lo demás, el funcionamiento del Parlamento, en el ámbito de sus competencias, es el propio de los parlamentos democráticos europeos (presidencia, comisiones, iniciativa legislativa, interpelaciones y control al Gobierno, nombramiento del Ombudsman, informes, debate, ...).

El Presidente de la República, elegido por seis años y un máximo de dos mandatos consecutivos por sufragio universal y directo –a dos vueltas si fuera necesario-, es ahora una figura más bien ceremonial o representativa y, en principio, tendente a ser árbitro y conciliador de disputas partidarias en pro del interés general. Conserva la facultad de nombrar Primer Ministro y Ministros (que han de gozar de la confianza del Parlamento), dirección de la política exterior de Finlandia (en colaboración con el Consejo de Estado y el Parlamento) y la de convocar elecciones parlamentarias anticipadas, así como determinados nombramientos, la sanción de las leyes, y otras. Sin embargo, la mención a sus atribuciones se hace mediante la fórmula genérica de remisión a ‘las expresamente establecidas en esta Constitución o en otras leyes’, de donde se deduce que los constituyentes no tenían clara cual habría de ser la posición del Presidente, sabiendo en cambio muy bien que el “objetivo era reducir en general sus facultades y supeditarlo en el ejercicio de las que conservaba aun más estrictamente al visto bueno del Gobierno” (Nousiainen, 0000).

El Consejo de Estado (Gobierno), por su parte, está compuesto por un Primer Ministro y sus Ministros, siendo el primero de ellos elegido por el Parlamento y nombrados todos por el Presidente; son responsables ante el legislativo por sus actos de gobierno y deben presentarle, como Consejo, su programa de acción.

La Administración de Justicia se realiza en dos ámbitos jurisdiccionales diferentes, a saber, la de los Juzgados de Primera Instancia (con una instancia superior a la que recurrir en los Tribunales de Apelaciones y, finalmente, el Tribunal Supremo) y la de los Tribunales Administrativos locales (jurisdicción cuya cúspide la conforma el Tribunal Supremo Administrativo. Se instituye, asimismo, un Tribunal de Justicia de la Nación, para enjuiciar a las altas autoridades del Estado, incluido el Presidente (en este caso siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 113, que, de forma similar al impeachment en los Estados Unidos de América, requiere la acusación previa ante el Parlamento y su aprobación de enjuiciamiento). Como es habitual en los sistemas democráticos continentales, los jueces son inamovibles salvo por decisión judicial. Para terminar con este aspecto, recoger la figura del Canciller de Justicia o Fiscal General del Estado, que dirige el Ministerio Fiscal y es elegido por el Presidente de la República. Dado que no existe un Tribunal Constitucional, el control de constitucionalidad lo harán los propios tribunales ordinarios.

Centrándonos ya en este momento en la estructuración del Estado, de lo preceptuado en el Capítulo once es de donde se colige bien a las claras el carácter unitario del Estado, que tan sólo recoge la autonomía municipal y, como un caso especial, la autonomía de la provincia de Åaland como “posición especial” (artículo 120).

Respecto a los primeros, son los municipios los que constituyen la unidad territorial en que se divide el Estado. Es esta otra de las diferencias fundamentales que, en este caso sí, tienen los países escandinavos con respecto de otros europeos: la importancia del municipio como ámbito de poder y autonomía de sus habitantes. Para comprender esta cuestión adecuadamente hay que atender al hecho de que “las raíces de la organización política finlandesa se remontan a las comunidades espontáneas nacidas a nivel local durante la prehistoria, las aldeas autónomas. De éstas la representación popular se extendió en la edad media a los niveles provincial y nacional, aunque el derecho a participar en la elección de los representantes estuvo -debido a circunstancias tanto externas como internas- fuertemente limitado hasta principios del siglo XX” (Nousiainen, 0000). Se contempla la posibilidad de establecer territorios administrativos mayores que el municipio con autonomía, pero tanto este supuesto como el ámbito de ejercicio competencial de los municipios se obvian, dejándolos para su desarrollo por Ley.

La única forma especial de autonomía no municipal en Finlandia es la que gozan las islas Ǻaland, enclave costero suecoparlante de soberanía finlandesa, que goza de leyes especiales, reconocido como tal en la Constitución de 1999, así como en las normas y tratados comunitarios.

“Se trata de una región de unos 30.000 habitantes que mayoritariamente hablan sueco y poseen una ciudadanía especial” (Aja, 1999 [2003]: 27), cuya posición especial instaura el artículo 120 al preceptuar que “la provincia de Åaland gozará de autonomía de acuerdo con lo que se establezca específicamente en la Ley de Autonomía de Åaland” (Ley 1144/1991). Esa señalada posición y ciudadanía especial implican una cierta autonomía política, en la medida en que el Parlamento Provincial de Åaland tendrá derecho a realizar iniciativas y a establecer Leyes provinciales en función de lo que se establezca al respecto en la Ley de Autonomía. Les afecta a sus habitantes, además, una especial Ley de adquisición de tierras de Åaland.

A este respecto, los artículos 56 a 59 del Protocolo sobre los Tratados y las Actas de Adhesión de, entre otros Estados, la República de Finlandia (anexo a la Constitución), así como, entre las Declaraciones relativas a dicho Protocolo, la Declaración Relativa a las islas Ǻaland, introducen las peculiaridades que los dos Estados escandinavos miembros de la Unión, Suecia y Finlandia, tienen en relación con esta cuestión.

Para terminar, aunque existen algunas peculiaridades respecto de los samis, éstas no entrañan una especial relevancia en la configuración de Finlandia como estructura jurídico-política y se circunscriben fundamentalmente a los ámbitos del Derecho civil o de las políticas públicas culturales, educativas, económicas, ..., por lo que se obvian en este apartado y serán estudiadas en el epígrafe sexto.

En el próximo post.

El caso de España.

Bibliografía.

AJA, Eliseo (1999 [2003]): El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Madrid. Alianza.

ALCÁNTARA SÁEZ, Manuel (Ed.) (2000): Sistemas políticos de la Unión Europea. Valencia. Tirant lo Blanch.

Constitución de Finlandia de 1999 (traducción no oficial). Ministerio de Justicia, Finlandia. Publicación electrónica.
http://www.finlex.fi/pdf/saadkaan/ESP9990731.PDF

NOUSIAINEN, Jaakko (0000): La nueva Constitución de Finlandia: de un régimen mixto al parlamentarismo. Ministerio de Justicia de Finlandia. Publicación electrónica. http://www.om.fi/tulostus/3903.htm

Tratado de la Unión Europea. 1992. Luxemburgo. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. 2004. Madrid. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Ministerio del Interior y Ministerio de la Presidencia.

Webs de interés.

Unión Europea: http://europa.eu

Council of Europe: http://www.coe.int

Assembly of European Regions: http://www.a-e-r.org