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Comunidades, Regiones y Comunidades Lingüísticas en Bélgica.

Entiendo que merece la pena dedicar una atención especial al caso belga, pues supone un interesante ejemplo en la evolución de un Estado inicialmente unitario hacia la federalización y del cual hay quien podría aventurar hasta la disgregación en un futuro.

La enorme complejidad política de este país tiene como sustrato la existencia de 3 Comunidades nacionales / lingüísticas, 3 territorios o regiones, 4 regiones lingüísticas y, junto con ello, el mantenimiento de la anterior estructura del Estado y su división en provincias (10 desde el 1 de Enero de 1995, momento en el cual se formalizó la división de la provincia de Brabante en dos, una flamenca y otra valona), instituciones comunales (áreas metropolitanas y federaciones de municipios) y comunas o municipios. En definitiva, lo que caracteriza a este Estado es la existencia de tres pilares en relación horizontal, no jerárquica, que son las Comunidades, las regiones y el Estado federal, tal y como se establece en el Título I de la Constitución de Bélgica de 1993, así como de “cinco niveles de gobierno diferentes: nivel federal, nivel comunitario, nivel regional, nivel provincial, nivel municipal” (Alcántara, 2000: 89).

En la Constitución, en varias ocasiones a lo largo de su articulado se hace referencia a la “Nación belga”, de la cual emanan los poderes. Sin embargo, tanto la convivencia entre los diferentes grupos humanos como el propio texto de la Carta Magna denotan bien a las claras la configuración de Bélgica como un Estado plurinacional.

Es de destacar que el poder legislativo federal del Estado belga se caracteriza por la existencia de dos cámaras, la de Representantes y el Senado, que reflejan bien a las claras la existencia de diversas naciones en Bélgica. De hecho, la Cámara Alta incluso tiene constitucionalmente establecida la distribución de las 71 personas miembros de la institución basándose en su adscripción a cada uno de los grupos nacionales / lingüísticos, bien sea por elección directa del colegio electoral correspondiente (40 del total, en grupos de 25 y 15 para flamencos y valones respectivamente), bien a través de sus Consejos de Comunidad (21, a saber, 10 para cada uno de los grupos valón y flamenco, y un único representante de la comunidad germanófona), bien por cooptación, directamente por las o los senadores elegidos en cualquiera de las dos formas anteriores (10, 6 flamencos y 4 valones). La resultante es la existencia de 41 personas electas en la Comunidad flamenca, otras 29 provenientes de la Comunidad francesa y tan sólo un representante de la Comunidad germanófona en el Senado de la Federación.

Por su parte, la Cámara de Representantes sigue un criterio meramente poblacional para la elección de sus 150 escaños, estableciendo el artículo 62 que “las elecciones se efectuarán conforme al sistema de representación proporcional” e instaurando en el artículo 63 unas reglas explícitas a tal fin que abordan, incluso, la revisión periódica del censo para la adecuación de las circunscripciones electorales y la asignación de escaños a las mismas a la regla de la proporcionalidad contenida en el precepto constitucional previo.

Ambas cámaras se eligen por períodos de cuatro años y tienen, en el artículo 77, una relación de competencias de ámbito federal fundamental que comparten “en pie de igualdad”. Ahora bien, para las restantes materias federales “la Cámara de Representantes se ocupa de la legislación ordinaria, mientras que el Senado actúa como Cámara de segunda lectura (... y) se especializa en cuestiones relacionadas con la estructura del Estado” (Alcántara, 2000: 92-93).

El Gobierno Federal, por su parte, “refleja características particulares de los sistemas consociacionales” (Alcántara, 2000: 93), en la medida en que las coaliciones de gobierno sobredimensionadas son el medio habitual de conformación del ejecutivo, circunstancia esta a la que también “en Finlandia a menudo se recurre” (Colomer, 1995: 314). En cualquier caso es de destacar que el Gobierno Federal, formalmente nombrado y cesado por el monarca (tanto el Primer Ministro, como sus Ministros e, incluso, los Secretarios de Estado federales, que la Constitución de 1994 considera ‘adjuntos’ a aquellos), debe gozar de la confianza del Parlamento, que se la puede retirar en cualquier momento mediante la presentación de una moción de confianza que, eso sí, habrá de ser constructiva.

En resumen, “la diferencia principal entre Bélgica y otros Estados federales es que allí existen tres dimensiones de conflicto (...): estructura y desarrollo económicos; comunidades lingüísticas cerradas; y ‘manzanas de la discordia’ territoriales (...). Estas diferencias han conducido a compromisos políticos que reflejan las asimetrías contenidas en cada dimensión del conflicto. En consecuencia, la federalización de Bélgica está moldeada para institucionalizar la divergencia, antes que para unir la diversidad dentro de un Estado” (Colomer, 1995: 282-283).

Ahora bien, haciendo caso omiso de lo anterior federal -que también presenta peculiaridades, por ejemplo, en la organización del trabajo en el Senado y en la distribución de sus miembros en grupos lingüísticos- y centrándonos en el elemento propiamente regional, podríamos destacar que entre las Comunidades nacionales / lingüísticas, origen de toda la evolución posterior de la estructura de este país, la mayoritaria es la flamenca, de habla neerlandesa, compuesta por alrededor de un 59% de la población total. Junto a ella existen una segunda Comunidad francófona, que integra al 40% de los habitantes del país, y una exigua Comunidad alemana, que apenas se aproxima al 1%.

A estas se les atribuyen competencia en materias como las culturales, la enseñanza (con algunas excepciones), el empleo de las lenguas en los planos administrativo, docente y de cara a las relaciones sociales, o las denominadas ‘materias personalizables’, entre las que se encuentran la protección de la juventud, la política familiar, la integración de los inmigrantes, la política en favor de la tercera edad o las personas afectadas de minusvalías, … Todas estas competencias, que inicialmente reconocía la Constitución belga a los Consejos de las Comunidades francesa y flamenca, se hicieron extensivas al Consejo de la Comunidad germanófona -mediante la reforma del artículo 130 de la Constitución- con fecha 20 de Mayo de 1997. En un aparte, quisiera hacer notar la competencia de que se ven investidas las Comunidades para la cooperación entre sí mismas, así como para la cooperación internacional, cuestión sobre la que volveremos más adelante.

Ahora bien, es al relacionar las Comunidades con las regiones o territorios cuando nos damos cuenta de la complejidad, puesto que no se corresponde el elemento territorial con las identidades nacionales. La Comunidad flamenca reside en la región de Flandes, en tanto que la francófona se distribuye entre Valonia, principalmente, y la región bilingüe bruselesa, que surgió como enclave en Flandes debido a la abrumadora mayoría de hablantes franceses residentes en la capital belga y en alguno de los municipios circundantes (casi un 90%). El panorama viene a completarse con la inclusión de la zona habitada por la minoritaria Comunidad alemana en el territorio de Flandes. Las competencias otorgadas a las regiones son de tipo territorial (ground-related), de modo que entre las mismas se encuentran el medio ambiente, la ordenación territorial, el urbanismo, los transportes o la política económica, entre otras.

Cabe recordar en este momento que, si bien las competencias propias de los órganos federales están expresamente recogidas en la Constitución (con una ampliación, por el artículo 35, a las que las leyes adoptadas en virtud de la misma le asignen), establece el propio texto constitucional una cláusula de atribución competencial general a favor de las Comunidades y las Regiones, lo que las hace depositarias de la mayor parte de los poderes interiores propios de la federación.

Finalmente, habría que contemplar la existencia de cuatro regiones lingüísticas, a saber, la de lengua francesa, la de lengua holandesa, la de lengua alemana y la región bilingüe de Bruselas-capital, regiones lingüísticas a las que han de quedar adscritas todas y cada una de las comunas (municipios) del Reino de Bélgica.

Del ámbito comunitario / regional también hay que referirse a los Consejos y Gobiernos de Comunidad y Región, legislativos y ejecutivos respectivamente en sus ámbitos correspondientes.

Fruto de lo anterior es la existencia de ejecutivo y legislativo federales, ejecutivos y legislativos de Comunidad y ejecutivos y legislativos de región, que en modo alguno contribuyen a simplificar las complicadas relaciones internas de los belgas, fundamentalmente entre flamencos y valones. No obstante, ha habido algún movimiento en el sentido de imprimir una mayor racionalización y simplicidad al entramado descrito, en el sentido de que “la Comunidad lingüística flamenca y la Región económica de Flandes han decidido formar un único conjunto; la Comunidad y la Región valonas siguen estando separadas” (Letamendia, 1998: 145), más en concreto, “los flamencos han vaciado de contenido su órgano regional y han trasladado todas las competencias que les corresponden a la Comunidad y los valones querrían hacer lo contrario y trasladar todas sus competencias a la Región, pero lo impide la existencia de Bruselas (con mayoría francófona), que tiene su propia Región y realmente es el factor más fuerte de unidad estatal” (Aja, 1999 [2003]: 33).

Y para completar este análisis institucional, una simple referencia al Poder Judicial, que se compone de diversas instancias (Juzgados de Paz, Tribunales y 5 Tribunales de Apelación, cuya jurisdicción está señalada, básicamente, sobre la base territorial de las provincias) que culminan la organización judicial ordinaria en un único Tribunal de Casación para todo el Estado, así como en un Tribunal Superior de Justicia, que vendría a ser un equivalente del Consejo General del Poder Judicial español en su caracterización como órgano de gobierno de la judicatura. El Tribunal de Casación, que es un órgano cuyos miembros son coelegidos por el Senado y el propio Tribunal, se ve también afecto, aunque en menor medida, por la fractura lingüística territorial, en el sentido de que se constituyen en su seno sendos colegios de lengua neerlandesa y francesa.

Finalmente, sería aquí importante retomar de forma particular la capacidad de las Comunidades y regiones para establecer relaciones de vecindad o cooperación. En el momento actual, las Comunidades tienen competencia -expresamente reconocida en la Constitución- para instaurar mecanismos de cooperación internacional en las cuestiones que en exclusiva les corresponden, lo mismo que para concluir tratados, supuesto éste en el que habrían de actuar a través del Rey, pues es ésta la única figura legitimada para dirigir las relaciones internacionales en el nombre de Bélgica o de cualquiera de sus componentes, así como deberían solicitar el asentimiento posterior de las Cámaras, sin el cual no tendrán eficacia (artículo 167). Pero resulta igualmente reseñable el hecho de que no puede el monarca realizar actividad alguna en este campo sin el consentimiento o la iniciativa de la o las Comunidades afectadas. Ejemplifica lo dicho saber que tuvieron las Comunidades que aprobar la Carta Social Europea, correspondiéndoles a ellas mismas la aplicación del citado documento. Tres cuartos de lo mismo se podría decir de las regiones, que toman parte activa en la negociación de los acuerdos internacionales que les conciernen por razón de la materia. Del mismo modo, tienen las regiones poderes para aplicar las Directivas comunitarias en su ámbito, sin intervención del Estado.

Cabría reseñar aquí la circunstancia de que, tras las elecciones legislativas federales de 10 de Junio de 2007, se ha puesto de manifiesto nuevamente la creciente importancia de la fractura nacional / lingüística, fundamentalmente entre flamencos y valones, que está dificultando notablemente la constitución de un nuevo gobierno federal. El hecho es que, mientras persiste el cleavage izquierda / derecha en el seno de cada comunidad, parece que éste no es lo bastante consistente como para salvar el cleavage nacional / lingüístico y propiciar gobiernos intercomunitarios conservadores o progresistas; existen claramente dos sistemas políticos electorales diferenciados, incluso en el ámbito federal, que, si bien tienden a solucionarse con ejecutivos de pares ideológicos valones y flamencos, tienen antes que superar el escollo de las negociaciones sobre la profundización en la descentralización de Estado en una línea tendente al confederalismo.

En el próximo post.

El caso de Finlandia.

Bibliografía.

AJA, Eliseo (1999 [2003]): El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Madrid. Alianza.

ALCÁNTARA SÁEZ, Manuel (Ed.) (2000): Sistemas políticos de la Unión Europea. Valencia. Tirant lo Blanch.

COLOMER, Josep María (1995): La política en Europa. Introducción a las instituciones de quince países. Barcelona. Ariel.

Constitución de Bélgica de 1993. Versión en castellano. Publicación electrónica. http://zip.rincondelvago.com/?00048734

LETAMENDIA, Francisco (1998): Nacionalidades y regiones en la Unión Europea. Madrid. Fundamentos.

Webs de interés.

Unión Europea: http://europa.eu

Council of Europe: http://www.coe.int

Assembly of European Regions: http://www.a-e-r.org