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¿Qué son las regiones?.

En el concepto de región se entremezclan cuestiones de carácter geográfico, histórico, económico, sociológico, administrativo, relativas al ejercicio del poder político, … y, en la mayor parte de las ocasiones, no existe un prototipo unívoco de región en relación con las citadas, puesto que, por regla general, suelen confluir varias o todas ellas en mayor o menor medida al observar de forma particular a las diversas regiones en que se estructura cada Estado. Es por ello que resulta difícil admitir una definición de región que dé satisfacción a todos, máxime cuando el significado o el valor que se puede dar a este término variará en función de la ideología que cada una de las personas que lo emplea profese (sea o no nacionalista, por ejemplo).

Sea como fuere, y a pesar de haber prejuzgado en un post anterior la validez del término para tomarlo como excusa de este trabajo, queda, sin embargo, definir de alguna forma más concreta el concepto de región.

Siguiendo a Sodupe, y en un afán de ser sintético en este punto, se puede prescindir de la restrictiva definición que ofrece la Asamblea de Regiones de Europa, que “ha señalado que la región es ‘el ente territorial de nivel inmediatamente inferior al Estado, dotado de autogobierno político’ (...) definición (que) tiene el mérito de ser formulada por la organización más destacada en la defensa de los intereses regionales en Europa (... y), sin embargo, puede resultar demasiado exigente a la hora de analizar el hecho regional en el Viejo Continente” (Letamendia, 1998: 15). En el extremo opuesto, estaría la definición ofrecida por el Congreso de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, para el que “la Región es una ‘comunidad humana que constituye la unidad territorial más vasta del interior de cada nación. Tal comunidad se caracteriza por una homogeneidad de orden histórico o cultural, geográfico, o socio-económico, o todos a la vez, que confiere a la población una cohesión en la consecución de objetivos e intereses comunes’” (Jáuregui, 1997: 176).

De la combinación de las mismas cabría acogerse, con Palard –a quien Sodupe cita-, a la polisemia de la palabra región y centrarse más en la acepción de mesogobierno, de manera que lo característico de las regiones sería que: “1) son entidades territoriales situadas a nivel inmediatamente inferior del Estado central (...); 2) gozan de una cierta homogeneidad geográfica, territorial, socioeconómica o cultural, y 3) disponen de una cierta representación política” (Jáuregui, 1997: 176). De esta forma, se salvaría la dificultad que conlleva dar estudio conjunto a algo tan heterogéneo como son las regiones, que difieren incluso hasta el extremo de ser, en muchas ocasiones, heterónimas.

En cuanto a las posibles clasificaciones de las mismas, a efectos estadísticos y de aplicación de la política regional, “el territorio de la Comunidad ha quedado dividido en lo que en el vocabulario comunitario se denominan NUTS (Nomenclature of Units for Territorial Statistics). (...) La división en NUTS está basada, principalmente, en las propias divisiones institucionales en vigor actualmente en los Estados miembros. (...) El nivel NUTS 1 comprende las llamadas Regiones Comunitarias Europeas (RCE). Son las de mayor tamaño y suelen corresponder a las principales áreas de planificación económica. (...) El nivel NUTS 2 está formado por las unidades administrativas de base, (...) en España las comunidades autónomas. Por último el nivel NUTS 3, el de más detalle, comprende las divisiones de las unidades administrativas de base. En España (...) se corresponden con las provincias” (Letamendia, 1998: 16-17).

Por su parte, de una manera más simple y accesible, Gurutz Jáuregui, que además rechaza la anterior por inadecuada, las clasifica “con carácter meramente aproximativo” en tres tipos, a saber, “las regiones autónomas o políticas, y las regiones administrativas, (... a las que) cabría añadir formalmente una tercera (...) las regiones entendidas como una pura entelequia formal, que carecen de base y contenido real alguno, (...) esa es la situación que se da en países como Gran Bretaña o Portugal (salvo Azores y Madeira)” (Jáuregui, 1997: 179). Obviamente, esta cita es anterior a la llegada de Tony Blair al cargo de Primer Ministro británico, quien, llevando a la práctica las prescripciones que se establecían en el Manifiesto del Partido Laborista, inició un proceso de descentralización, conocido como ‘devolution’, en el que se han instaurado instituciones gubernativas y parlamentarias regionales para Escocia, Gales, Irlanda del Norte o las Islas del Canal. Por su parte, la regionalización de Portugal fue rechazada por la ciudadanía de aquel país en el referéndum que, al efecto, se celebró en 1998.

Para concluir con las clasificaciones posibles, me referiré a dos de las que Petschen hace en función del enfoque con que se aborde el tema. Así, desde una óptica ‘sectorial’, habla de región natural, económica, sociológica o administrativa, en tanto que si parte de un punto de vista ‘estructural’, nos encontraríamos con regiones en el seno del Estado desconcentrado, del Estado descentralizado (bien sea administrativa, bien políticamente), o del Estado federal.

En definitiva, “no se ha impuesto en unas y otras partes de Europa un modelo de región sino que los tipos que existen son bastante diversos, plural variedad de motivaciones que explica el carácter más empírico y menos dogmático de la realidad de la región que ha sido llamada con acierto ‘realidad de geometría variable’” (Petschen, 1992 [1993]: 67). Por este motivo, intentaré acercarme a la casuística existente tomando para ello tres estudios de caso: Bélgica, Finlandia y España, que se van a desarrollar en posts sucesivos.

Las regiones en el contexto del proceso de integración europea.

Cuando Jean Monet, uno de los principales impulsores del nacimiento de esa nueva Europa unida tras la II Guerra Mundial, lanzó esta misma idea de comunidad lo hizo en la convicción de que serviría para evitar nuevas confrontaciones bélicas en el continente y, paralelamente, para fortalecer las economías y la prosperidad de los habitantes de Europa, elemento que, a su vez, reforzaba la paz. Ahora bien, en su mente -y, consecuentemente, en los inicios de la construcción europea- no parecían habitar las regiones, al menos no como uno de los posibles motores de esa futura unión. Su pragmatismo, que tuvo como impulsor principal la noción de ‘necesidad inducida’ para construir un federalismo no ideológico, sino de tipo funcional -se trataba de sumergir a los países en una espiral de integración creciente de la que, de forma natural, por la propia inercia de las relaciones entre ellos, se fuera acrecentando la interdependencia y, correlativamente, la cohesión-, quedó circunscrito a los Estados como sujetos. E, igualmente, vislumbraba un futuro de unión incluso política, trascendiendo lo meramente económico en que se sustentó en sus inicios la idea de Europa, pero siempre relacionando Estados con Estados.

Pero no son las cosas iguales al día de hoy. Los Estados, con seguir siendo los sujetos principales del proceso de integración europea, han dejado de ser los únicos y, en ocasiones, incluso quedan relegados a un segundo plano frente a esa otra realidad que son las regiones de Europa. Según señala Sodupe, “en la literatura especializada es frecuente encontrarse con la afirmación de que el proceso de integración europea ha estado acompañado por una reafirmación del hecho regional. (...) En cierto modo, (...) este fenómeno constituye una respuesta a los crecientes niveles de interdependencia asociados a la erradicación del proteccionismo, la creación del mercado interior y la puesta en marcha de la Unión Monetaria” (Letamendia, 1998: 13).

Si hiciésemos un análisis global de la evolución de las regiones en los Estados que conforman la Unión Europea, habríamos de enmarcarlo, necesariamente, entre dos planos aparentemente contrapuestos, cuales son la crisis del Estado-Nación y la construcción de un espacio de relaciones internacionales entre Estados soberanos que, más allá del Derecho Internacional clásico y las relaciones convencionales de tipo multilateral, alcanza un grado de desarrollo inédito hasta ahora en Europa en lo que a integración supraestatal se refiere. Es decir, tenemos frente a nosotros dos fuerzas: por un lado, la supraestatalización de las relaciones en Europa, que no su interestatalización, y, por otro, un proceso de subestatalización también de los ámbitos de decisión.

Numerosos autores coinciden en que ambos procesos, a pesar de parecer opuestos, contradictorios, no sólo son complementarios, sino que coadyuvan a impulsar la integración europea en una misma dirección. Tendríamos, por un lado, el proceso de globalización / mundialización que se vive en cuanto a la economía y otros ámbitos de la vida internacional, lo mismo que, por el otro, un camino de localización de los ámbitos de decisión política, de acercamiento a la ciudadanía. Es lo que hay quien ha venido en llamar ‘glocalización’.

Quizás conviniera anotar aquí, a modo de ejemplo, el papel que juegan los länder o Estados federados alemanes a la hora de adoptar decisiones en el marco comunitario. En la legislación alemana no sólo no se excluye la participación de los länder en las relaciones exteriores, sino que, a través tanto de la Ley Fundamental de Bonn como del Acuerdo de Lindau de 1957, aun cuando se atribuye a los órganos centrales del Estado (Bund) el mantenimiento de las relaciones con Estados extranjeros, se otorgan a los Estados federados importantes atribuciones en materia de política exterior. De forma habitual, los länder participan en las negociaciones que se establecen entre Alemania y otros Estados, o, en su caso, en el seno de las delegaciones alemanas que acuden a los Consejos de Ministros de la Unión Europea, cuando se trata de materias que afectan a los intereses de los mismos. De hecho, el Gobierno Federal alemán (Bundesregierung) debe solicitar el consentimiento previo a los Estados federados (lo que se realiza a través del Bundesrat, es decir, el Consejo Federal o Senado) para establecer tratados en el supuesto de que se vean afectadas competencias exclusivas de estos últimos. Pero se da la circunstancia de que, incluso, pueden los länder “concertar tratados con Estados extranjeros” siempre y cuando cuenten para ello con el consentimiento del Gobierno Federal. Así lo recoge la Constitución federal alemana. Lo que tampoco parece ponerse en duda es la capacidad de las regiones alemanas de establecer relaciones de carácter exterior con otras entidades de tipo subestatal, siendo aquí donde se enmarcan básicamente las relaciones de vecindad y la cooperación transfronteriza de los Länder y otras regiones extranjeras.

Como parece lógico, podríamos hacer referencia en este momento a la demanda de capacidad para actuar en el foro internacional que realizan diversas otras regiones en el seno de la Unión, cual pudiera ser el caso de aquellas en las que los nacionalismos minoritarios tienen una mayor presencia y que a las demandas de presencia directa en los correspondientes órganos comunitarios para la defensa de sus intereses y competencias particulares, suelen sumar una efectiva actividad exterior, por ejemplo en forma de oficinas de representación de sus gobiernos regionales en Bruselas.

Por lo demás, existen en el seno de la Unión Europea y del Consejo de Europa diversos organismos, entes, fondos, ..., que sirven de cauce de expresión de las reivindicaciones y posicionamientos políticos de los representantes de las regiones, así como de financiación de la política regional de la Unión, cual es el caso de la Asamblea de las Regiones de Europa (bajo el paraguas del Parlamento Europeo), el Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa (tercer órgano estatutario del Consejo de Europa, junto con el Consejo de Ministros y la Asamblea Parlamentaria), o los fondos FEDER, por ejemplo.

Mención aparte merece el Comité de las Regiones que es el organismo que, a partir de su inclusión en el acervo comunitario por el artículo G del Tratado de la Unión Europea –firmado en Maastricht en 1992- como órgano consultivo de las instituciones europeas, es el llamado a servir de referente en la Unión. A pesar de los intentos de algunos países europeos de darle mayor peso aprovechando el Tratado de Ámsterdam, el Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa de 2004, la denominada Constitución europea –cuya entrada en vigor quedó en suspenso por la negativa de algunos Estados miembros a ratificarla y, al día de hoy, se ha dejado de lado-, lo mantienía en su artículo I-32 TCE como lo que hasta el momento es, a saber, un órgano que, compuesto por “representantes de los entes regionales y locales” y “por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil” en número no mayor de 350, ejercería “funciones consultivas” de asistencia al Parlamento, el Consejo y la Comisión, tal y como se desarrolla en los artículos III-386 a III-388 TCE. Una vez hubiese hipotéticamente entrado en vigor la Constitución europea y, en tanto se hubiera producido el desarrollo de sus disposiciones organizativas propias, el Protocolo sobre las Disposiciones Transitorias Relativas a las Instituciones y Órganos de la Unión (anexo a la Constitución) disponía, en su artículo 6, que el reparto de los 317 miembros que allí se detallaban habría implicado la presencia de representantes de los países miembros en cantidad no superior a 24 (que es la cifra escogida para los cuatro grandes) ni inferior a 5 (la asignada a la pequeña Malta), correspondiendo a los países que se van a analizar, es decir, a Bélgica, a Finlandia y a España, 12, 9 y 21 respectivamente, es decir, los mismos que tenían desde Maastricht –excepción hecha de Finlandia, que se incorporó a la Unión con posterioridad-.

Puede en este punto hacerse una mención somera a las eurorregiones como ámbitos de cooperación interregional en el seno de la Unión Europea, cual es el caso de la eurorregión conformada por Euskadi, Navarra y Aquitania. Tan sólo aclarar que “son asociaciones regionales de cooperación transfronteriza que promueven los intereses comunes, (...) impulsando la integración y el desarrollo socioeconómico colectivo” (Letamendia, 1998: 243-244), pero que perfectamente podrían configurarse igualmente en un futuro a modo de lobbies frente a las instituciones europeas.

Sin embargo, tampoco cabe olvidar la homogeneización y pérdida de las capacidades de decisión e, incluso, de competencias o cotas de ejercicio del poder, que en ocasiones ya tenían asumidas con anterioridad las regiones, por absorción de las instituciones comunitarias europeas. No olvidemos que se trata de un poder supraestatal con autonomía creciente con respecto a los Estados que lo integran y enorme capacidad de imponerse sobre aquellos, más aún tras la aprobación del Tratado de Maastricht en 1992 y del suscrito en Ámsterdam en 1996, así como, en caso de haber entrado algún día en vigor, del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa de 2004. No estaría de más recordar aquí que también los Estados pueden verse tentados a aprovechar los mecanismos de integración europea para intentar recuperar el ejercicio de determinadas competencias que, con base en las legislaciones internas (en España, la Constitución, los Estatutos de Autonomía, leyes de transferencia, …), corresponden a las regiones. Hay quien ve en todo ello el peligro de caer en lo que podríamos denominar el ‘centralismo de Bruselas’ -resultaría paradójico que el centralismo europeo tuviera su referente físico en la capital de un Estado que aparenta disolverse- o, en su caso, en un neocentralismo estatal.

No quiero finalizar este epígrafe sin señalar que, quizás, la clave del papel de las regiones en la construcción europea, de una Unión que acerque a la ciudadanía el poder y comience a superar el déficit democrático en que se halla inmersa, que dé acomodo a las identidades colectivas que no han encontrado su lugar en el obsoleto Estado-Nación, podamos hallarlo en una aplicación ‘regionalista’ del principio de subsidiariedad –que, dicho sea de paso, no se contempla en los tratados-.

En el próximo post.

Aproximación histórica a los Estados objeto de este estudio.

Bibliografía.

JÁUREGUI, Gurutz (1997): Los nacionalismos minoritarios y la Unión Europea. Barcelona. Ariel.

LETAMENDIA, Francisco (1998): Nacionalidades y regiones en la Unión Europea. Madrid. Fundamentos.

Ley Fundamental para la República Federal Alemana de 1949. Versión en castellano. Publicación electrónica. http://pdf.rincondelvago.com/constitucion-de-alemania-de-1949.html

PETSCHEN, Santiago (1992 [1993]): Las regiones de Europa. Barcelona. Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya.

Tratado de la Unión Europea. 1992. Luxemburgo. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. 2004. Madrid. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Ministerio del Interior y Ministerio de la Presidencia.

Webs de interés.

Unión Europea: http://europa.eu

Council of Europe: http://www.coe.int

Assembly of European Regions: http://www.a-e-r.org