Bios kinikos, ... ¡y yo qué sé qué más!.

Crisis de Gobierno en el Senado.

La inestabilidad de los Gobiernos y su escasa duración en el tiempo son los elementos que han caracterizado el período abierto tras la caída del régimen fascista de Mussolini y el final de la II Guerra Mundial y, pese al transcurso del tiempo, se mantienen incólumes más de sesenta años después. Para constatar que las cosas no han cambiado en este aspecto de la vida política italiana, basta mostrar la última crisis de Gobierno, acaecida recientemente.

El pasado mes de Febrero, materializada en el rechazo por parte del Senado italiano de la política exterior del Gobierno de la República, que se sometía a análisis con la comparecencia del Ministro de Exteriores, Massimo D’Alema, se ponía de manifiesto el escaso margen con que se mueve el Gobierno del Presidente Romano Prodi apenas un año después de haberse constituido tras la elecciones de 2006. Cada día más, las cuestiones de la política internacional son sensibles a la ciudadanía y, en este caso, la aprobación de un nuevo Decreto sobre la misión militar italiana en Afganistán, junto con la cuestión de la base aérea norteamericana en la norteña provincia de Vicenza, en la región del Véneto, sirvieron de detonante para hacer saltar por los aires el escaso margen de maniobra en el Senado de la coalición gobernante, que se vio sin el apoyo de los senadores Rossi (PCI-Verdi) y Turigliatto (Rifondazione Comunista), que no votaron, impidiendo de esta forma la consecución de la mayoría necesaria.

Esto propició como respuesta la inmediata reacción de Romano Prodi, quien (al igual que hiciera en 1997 ante Oscar Luigi Scalfaro) presentó su dimisión al Presidente de la República, Giorgio Napolitano. Este último, antes de aceptarla, y frente a las diversas demandas de los partidos de la oposición, inició una ronda de consultas con los líderes de los partidos y coaliciones representados, como conclusión de la cual se puso de manifiesto que, si bien la oposición se encontraba dividida en las soluciones posibles (elecciones anticipadas, Gobierno técnico) y por sí no ofrecía garantía de Gobierno alternativo por carecer del número necesario de electos, los representantes de la hasta el momento coalición gobernante parecían tener la voluntad de acordar su respaldo a un nuevo ejecutivo de centro-izquierda bajo la batuta del mismo Prodi, a quien estarían dispuestos a apoyar en una eventual cuestión de confianza parlamentaria.

La coalición de Gobierno y los bloques de izquierda y derecha.

Democratici di Sinistra (DS), la Margherita, Rifondazione Comunista (RC), I Verdi, el Partito dei Comunisti Italiani (PCI), Socialisti Democratici Italiani (SDI - Unitá Socialista), Udeur, Movimento dei Repubblicani Europei, Italia dei Valori, ... Hasta un total de 16 organizaciones políticas conforman l’Unione, la coalición de centro-izquierda que gobierna en Italia bajo la jefatura del ex Presidente de la Comisión Europea Romano Prodi, quien también en 1997 fuera jefe de un ejecutivo de similar composición, liderado por l’Ulivo, que sufrió una crisis de iguales características, si bien en aquella ocasión como consecuencia del debate sobre los presupuestos generales y con el trasfondo de notables discrepancias en torno a determinadas cuestiones de política social (pensiones, jornada laboral de 35 horas semanales, ...).

Este bloque de centro-izquierda tiene su oponente en uno de derechas denominado Casa de las Libertades, que lidera el partido del ex Primer Ministro Silvio Berlusconi, Forza Italia, en compañía de la Lega Nord de Umberto Bossi y la Alleanza Nazionale de Gianfranco Fini.

Un tercer espacio, intermedio y fluctuante, que puede equilibrar o desestabilizar las políticas gubernamentales sería el ocupado, minoritariamente, por la representación de la democristiana UDC, al que cabría añadir en el Senado, sin vínculos partidarios específicos, la figura de los senadores vitalicios, cuyo voto se ha mostrado en ocasiones, también en este caso, determinante para la continuación en el poder de un gobierno.

Pues bien, a pesar de las notables diferencias ideológicas, programáticas y estratégicas en las diversas listas componentes de las coaliciones electorales, con las tensiones en la práctica de gobierno que se ponen de manifiesto, la legislación electoral –siempre en tela de juicio, por otro lado- propicia la agrupación de ‘intereses’ o afinidades políticas. De esta forma, lo que se creó como llave para propiciar gobiernos estables y duraderos se manifiesta asimismo como el punto más vulnerable para su estabilidad. El hecho de fomentar las grandes coaliciones por impulso del denominado ‘premio de mayoría’, que, bien en el ámbito nacional (para la Cámara de los Diputados), bien en el regional (para la representación en el Senado), traslada automáticamente al menos el 55% de la representación total a la organización o coalición que obtiene mayor número de votos, ha obligado al pragmático ejercicio de la convivencia de diversos bajo un mismo paraguas electoral, pero no ha sido óbice para que permanezcan las diferencias y, menos aún, para que se generen crisis como la que se analiza.

Recabar la confianza de ambas Cámaras.

Tras hasta 14 modificaciones constitucionales desde su promulgación en 1947, la vigente constitución –sin cambios desde 2003- fue objeto de un nuevo intento de reforma en 2005. Sin embargo, los intensos debates parlamentarios y su ida y venida entre la Cámara de los Diputados y el Senado, que finalmente aprobaron su modificación, resultaron infructuosos al sucumbir en el preceptivo referéndum constitucional convocado por no haber recibido el suficiente respaldo popular. El rechazo del nuevo texto reformado, debido sobre todo a la cuestión de la organización territorial de la República, supuso simultáneamente el rechazo a la modificación de los artículos atinentes a la forma y regulación del Gobierno, entre las cuales figuraba, de manera principal, un traslado de la confianza parlamentaria para con el Gobierno de forma exclusiva a la Cámara de los Diputados, obviando así las dificultades que, como ha ocurrido en esta última crisis, se generan al Gobierno en el paso de sus propuestas por el Senado.

En cualquier caso, la vigente versión de la Constitución italiana, que regula la institución del Gobierno en el Título III de la Parte II, prevé, en su artículo 94, un sistema peculiar en el Derecho comparado europeo al instituir un mecanismo de doble confianza parlamentaria, pues, como literalmente se establece, ‘el Gobierno debe tener la confianza de las dos Cámaras’, esto es, también del Senado, que es donde el Gobierno tiene su talón de Aquiles.

Bien es cierto que, en una parca regulación que se limita al mencionado artículo 94, la Constitución de 1947 obliga al Gobierno a conseguir la confianza de las cámaras, de igual forma que permite que cualquiera de ellas –de forma separada- intente revocarla, previendo a tal efecto la presentación de una moción motivada, que no se indica si ha de ser constructiva o no. Y no sólo esto, sino que expresamente regula en el párrafo cuarto el voto contrario de una o ambas cámaras a una propuesta del Gobierno, eximiendo a éste de la obligación de dimitir en caso de resultar sus políticas rechazadas. Dicho de otro modo, la consecución de la confianza de la Cámara de los Diputados y del Senado se establece a los efectos de constitución de un nuevo Gobierno, no así en relación con las políticas concretas que el mismo pretenda poner en marcha o las propuestas que someta a su consideración, con la salvedad ya indicada de que se presente, ex profeso, una moción de censura (mozione di sfiduzia) respaldada por la firma de, al menos, una décima parte de los componentes de la cámara en cuestión.

Sea como fuere, en la política italiana ha arraigado en la práctica la consideración de que cuando una propuesta del Gobierno recibe el rechazo de la cámara a que es sometida, máxime cuando la falta de apoyo suficiente está causada por parte de los electos que hasta el momento sustentaban al Gobierno, automáticamente esto implica que ha perdido la confianza de la misma en términos políticos. Es así como se viene empleando el Senado en Italia en los últimos años, habiendo devenido en foro para el derribo del Gobierno, que aprovecha a tal efecto las propuestas que el mismo somete a aprobación de la cámara alta y las emplea en su contra como arma arrojadiza.

La solución en un voto de confianza al Gobierno.

La solución a una situación como la descrita siempre varía en función de la posición que ocupa quien emite su opinión, de sus intereses particulares o partidarios y, como no, de sus expectativas frente al poder y la posibilidad de pasar a ostentarlo. Así se explica que, mientras algunos en la derecha reclamaban la convocatoria de elecciones anticipadas o la constitución de un Gobierno ‘técnico’ de transición hasta los siguientes comicios, otros en el centro-izquierda pidieran que el Presidente de la República hiciera un nuevo encargo de Gobierno a Prodi o, los más, hayan reclamado que el mismo ejecutivo se someta a un voto de confianza.

Pues bien, después de dos días de consultas a los principales líderes políticos, el Presidente Napolitano tomó la decisión de rechazar la dimisión de Prodi y pidió al dimisionario que sometiera a su Gobierno a una cuestión de confianza, una vez cotejado el deseo de la mayoría de asumir el reto y ofrecer un respaldo suficiente, abriéndose asimismo a apoyos externos de los parlamentarios díscolos de la UDC (en contra de la opinión de la dirección de este partido) y propiciando el acercamiento en el Senado a los senadores vitalicios. En el ínterin, y como medida de presión a los componentes de la propia coalición l’Unione, a fin de asegurarse en lo sucesivo el apoyo perdido, Prodi consiguió de sus socios la aprobación de un dodecálogo en el que figuraban las grandes líneas a seguir y cuya suscripción era condición sine qua non para que el Presidente del Consejo de Ministros aceptara mantenerse en el liderazgo.

Con estos antecedentes, Romano Prodi sometió a su Gobierno a la confianza de las cámaras parlamentarias, cuyo respaldo obtuvo. En primer lugar del Senado, donde el 28 de Febrero consiguió una mayoría suficiente de 162 votos frente a la oposición de 157 senadores (los de la Casa de las Libertades y el del Senador vitalicio Francesco Cossiga). Dos días después, el Viernes 2 de Marzo, el de la Cámara de los Diputados, donde goza de una holgada mayoría con sus 340 diputados (342 votos a favor y 253 en contra).

De esta forma se cerraba la crisis iniciada el 21 de Febrero.

¿Se ha producido un cierre de la crisis en falso?.

Pese a haber superado la crisis tras recibir la confianza de las dos cámaras, lo cierto es que se antoja fácil intuir que el problema de fondo permanece inalterado, pues, aún contando con algunos nuevos apoyos –básicamente en el Senado- la composición y relaciones en el seno de la coalición gobernante no han variado sustancialmente, las cámaras siguen teniendo los mismos electos y las normas constitucional, electoral y de funcionamiento del Parlamento no han variado.

Si algo queda claro de esta crisis gubernamental es que la solución ha tenido como gran aliado una circunstancia más prosaica que los grandes principios y programas políticos: Prodi, tanto en el dodecálogo como en sus comparecencias parlamentarias, ha optado por pasar de puntillas sobre los temas espinosos. Así por ejemplo, con la excusa de que ya está en tramitación parlamentaria, ha desaparecido de la escena el proyecto de Ley sobre los derechos de los convivientes (más conocida como Ley DICO).

Queda por ver de qué manera la derecha va a emplear todos los motivos de discrepancia política en el seno de l’Unione para, mediante mociones y propuestas en el Senado, intentar una y otra vez derribar al nuevo Gobierno de Prodi. Del primer envite, el debate del 27 de Marzo sobre la financiación de la misión de las tropas italianas en Afganistán, ha salido el Gobierno indemne. Quedan, no obstante, otras muchas cuestiones pendientes, como la citada Ley DICO, la reforma de las pensiones, ...

¿Está la solución en una reforma de la Ley electoral?.

El sistema electoral vigente en Italia afecta notoriamente a la estabilidad gubernamental, razón por la cual ha sido objeto de sucesivas propuestas de reforma tras cada una de las crisis de gobierno acaecidas. Y esta vez no ha sido una excepción: si en algo hizo Prodi hincapié en su comparecencia para ganarse la confianza de las cámaras fue en la necesaria reforma de la legislación electoral, si bien enfatizando su deseo de que fuera mediante el consenso entre las partes en lid. También Napolitano consideró que no se daban las condiciones para convocar elecciones anticipadas, siendo necesaria la reforma del sistema vigente, que se basa en la proporcionalidad.

En su última configuración, establecida por la Ley electoral de 21 de Diciembre de 2005 (número 270), se introducía el supra citado ‘premio de mayoría’, que se ha visto insuficiente para dar estabilidad en lo que al Senado se refiere. En resumen, se premia, bien en el ámbito nacional (caso de la Cámara de los Diputados), bien en el ámbito regional (caso del Senado), la coalición pre-electoral de afines, que, de ser la más votada, recibe automáticamente la mayoría de los escaños correspondientes hasta un total del 55%, repartiéndose proporcionalmente en su seno entre las listas específicamente elegidas que hayan superado una determinada barrera (ciertamente mínima). A estas prescripciones hay que sumar otras normas particulares para la Cámara de los Diputados (asignación ulterior de los escaños a cada una de las 26 circunscripciones) y El Senado (especificidades de las regiones del Valle de Aosta, Molise y Trentino – Alto Adige). La proporcionalidad del reparto según las normas anteriores viene circunscrita al sistema de cocientes enteros y más altos restos. Estas normas propician una mayoría notable en la cámara baja, pero no así en el Senado, que es donde surgen crisis de Gobierno como la hasta aquí analizada.

La varita mágica de la reforma electoral se agitó también, por ejemplo, en las crisis de los Gobiernos de Prodi en 1997 y de D’Alema en 1999. Sin embargo, como se ha podido comprobar, esta última reforma de 2005 tampoco ha servido para dar estabilidad política a Italia.

Fuentes:

Costituzione della Repubblica Italiana, Presidenza della Repubblica, Roma, 2006. http://www.quirinale.it/costituzione/costituzione.pdf 

Diario el Correo, http://www.elcorreodigital.com 

Diario El Mundo, http://www.elmundo.es

Diario El País, http://www.elpais.com

Diario La Vanguardia, http://www.lavanguardia.es 

L'ULIVO: "Il nuovo sistema elettorale. Differenze tra vecchio e nuovo sistema". Roma, 2006. http://www.ulivo.it/cgi-bin/adon.cgi?act=doc&doc=96234

Parlamento Italiano, Legge Elettorale 21 dicembre 2005, n. 270, http://www.parlamento.it/parlam/leggi/05270l.htm 

Proposta di Riforma della Costituzione Italiana, Servizio dei Resoconti e della Comunicazione Istituzionale, Senato della Repubblica, Roma, 2005. http://www.senato.it

(2007/04/01)