Bios kinikos, ... ¡y yo qué sé qué más!.

La necesidad del acuerdo para un Gobierno compartido intercomunitario.

5 años de suspensión de la autonomía.

No es la primera vez que Irlanda del Norte tiene un régimen de autonomía, pues, ya en los primeros años del siglo XX, de forma simultánea al surgimiento del Estado Libre de Irlanda, el Gobierno británico instauraba un sistema particular de autonomía para los seis condados del norte de la isla, de mayoría protestante. Sin embargo, no hace falta que nos retrotraigamos a los orígenes y causas de la instauración de aquél, mediante la aprobación de la Government of Ireland Act de 1920, para analizar el régimen de autogobierno en el Úlster, no en vano, el actual autogobierno de Irlanda del Norte, suspendido durante los últimos cinco años, nada tiene que ver con sus antecedentes más remotos.

Es de hecho en la Declaración de Downing Street de 1993 en donde podemos encontrar la fuente más próxima del Acuerdo Alcanzado en las Negociaciones Multipartitas, de 1998, popularmente conocido como Acuerdo de Viernes Santo, o Acuerdo de Stormont, auténtica norma fundamental para la autonomía norirlandesa al día de hoy. Aún someramente, habría que recordar que el citado Acuerdo de 1998, comprometiendo tanto a los Gobiernos de la República de Irlanda y del Reino Unido como a las organizaciones políticas del Úlster (e, indirectamente, también a las fuerzas paramilitares terroristas de signo unionista-protestante y católico-republicano), daba paso a un nuevo tiempo para el norte de la isla, creando los mecanismos para el autogobierno de sus habitantes en un escenario de ausencia de violencia terrorista.

Pues bien, este régimen de autonomía fue suspendido por el Gobierno británico, por cuarta vez en el transcursos de esos cuatro años, el 14 de Octubre de 2002, como consecuencia de las tensiones entre unionistas y republicanos, los altibajos en el proceso de decomiso de armas y episodios de terrorismo, aunque, formalmente, al final, como consecuencia de la crisis creada a raíz de noticias que vinculaban al IRA con un supuesto caso de espionaje en el castillo de Stormont, sede de las instituciones autónomas norirlandesas.

Y así, en suspenso, ha permanecido hasta el día de hoy, casi cinco años después, cuando parece que definitivamente se reanuda la vigencia de las instituciones creadas para gobernar Irlanda del Norte.

Entretanto, se celebraron elecciones en 2003 (el 26 de Noviembre, si bien medio año más tarde de lo previsto inicialmente), de las cuales no surgió un levantamiento de la suspensión, y que, en cambio, dieron paso a la radicalización de las posiciones políticas entre el electorado norirlandés, superando los extremistas Ulster Democratic Unionist Party (DUP) de Ian Paisley y Sinn Fein de Gerry Adams a los hasta entonces mayoritarios partidos moderados en el seno de cada comunidad: Ulster Unionist Party (UUP) y Social Democratic and Labour Party (SDLP). Como se verá, esta tendencia se ha agudizado en las urnas hace escasos días.

Saint Andrews Agreement.

Desde la suspensión de la autonomía, el 14 de Octubre de 2002, hasta justamente cuatro años más tarde no sé alcanzó un acuerdo para concretar los términos de su reanudación en la región de Irlanda del Norte. En este acuerdo, suscrito por todas las partes, incluidos los Gobiernos irlandés y británico, se alcanzaban una serie de compromisos con el fin de propiciar el escenario preciso para una vuelta al autogobierno, adecuándose los contenidos del Acuerdo de Viernes Santo de 1998. Es lo que se conoce como Acuerdo de Saint Andrews, suscrito en Escocia el 13 de Octubre de 2006.

Los contenidos más relevantes del mismo hacían referencia a cambios en el funcionamiento de las instituciones (respecto del Código Ministerial, la designación de Ministros en el ejecutivo, la constitución de un Comité de Revisión Institucional, la participación en otros órganos como el Comité Ministerial Norte-Sur, etcétera), cuestiones sobre los Derechos Humanos, la igualdad y las víctimas, el paquete financiero, la devolución de la administración de la Justicia penal y una renovada Policía propia con vistas a Mayo de 2008, y otras, pero, sobre todo, establecía un calendario fijo para su propia implementación, con una taxativa cláusula final (en el Anexo D) de 'inmediata disolución de la Asamblea' en caso de no alcanzar un acuerdo para establecer el ejecutivo que, como se verá al final de este análisis, se ha incumplido.

Las instituciones democráticas en Irlanda del Norte.

El Acuerdo de Viernes Santo de 1998 ni transfería todas las materias de gobierno y administración a las instituciones norirlandesas, ni constituía un Gobierno a tres entre Úlster, Reino Unido y República de Irlanda, ni eliminaba la administración del 10 de Downing Street sobre la región. Lo que sí en cambio hacía era instaurar una instituciones de autogobierno sobre bases nuevas, mediante la derogación de la Government of Ireland Act de 1920 y modificaciones en la Constitución irlandesa y legislativas en el Reino Unido, obligando a la participación de ambas comunidades religioso-identitarias en el trazado de un futuro conjunto que queda abierto a sus decisiones democráticas y, esto es fundamental, con expresa y absoluta exclusión de la violencia terrorista de la escena política y social.

Afectando, en mayor o menor medida, a la autonomía del Úlster, el Acuerdo de Viernes Santo regula otras instituciones como el Consejo de Ministros Norte/Sur, el Consejo Británico-Irlandés y la Conferencia Intergubernamental Británico-Irlandesa. Sin embargo, las instituciones propiamente autonómicas norirlandesas, a las que nos vamos a referir más en detalle, son la Asamblea ('Assembly') y la Autoridad Ejecutiva ('Executive Authority'), que no es sino el órgano de gobierno.

La Asamblea, surgida de elecciones democráticas y elegida mediante sufragio universal, se compone de 108 parlamentarios, cuyos escaños se asignan de forma proporcional a los votos obtenidos (esta es una circunstancia que se repite en el ejecutivo con respecto a los cargos ministeriales). Sus funciones son de carácter legislativo y ejecutivo y asume como propias las competencias hasta entonces asignadas a los seis condados del Norte, pudiendo incorporar otras materias a sus atribuciones, según se indica en el propio Acuerdo. El poder ejecutivo se ejerce en su nombre y elige a quienes hayan de ostentar cargos en la Autoridad Ejecutiva. Para el trabajo ordinario se crean en su seno comisiones, bien en relación con los departamentos del Gobierno, bien cualesquiera otras más que la Asamblea determine.

La fractura comunitaria de la región se hace patente en el hecho de que los parlamentarios tengan que adscribirse identitariamente, pues, en definitiva, como se verá, su adscripción es determinante en las cuestiones más trascendentales (elección de cargos, aprobación de determinadas normas, ...).

Por su parte, la Autoridad Ejecutiva se compone de Primer Ministro, Viceprimer Ministro y hasta diez Ministros con cartera que deben mantener contacto regular con las respectivas comisiones de referencia en la Asamblea.

Lo distintivo y peculiar de este órgano de gobierno autónomo norirlandés es que en su seno han de confluir, proporcionalmente a los escaños obtenidos en la Asamblea, los partidos en ella representados (se emplea a tal efecto el método d’Hondt), lo que implica necesariamente la convivencia no sólo de discrepantes, sino incluso de adversarios enemistados, cual es el caso del DUP y el Sinn Fein. Este es, actualmente, el obstáculo a salvar antes del 8 de Mayo.

Con respecto al nombramiento de Primer Ministro y Viceprimer Ministro, el hecho de que ambos tengan que ser elegidos conjuntamente y por medio de unas normas especialmente restrictivas convierte a estos en una suerte de cargo conjunto. Por lo demás, el Gobierno asume las funciones propias de un ejecutivo normal, que funciona por departamentos y que se reúne para marcar las grandes directrices, las cuestiones de interés común o para solventar los temas de interés pluriministerial.

Como nota final se debe señalar que, simbólicamente, pues carece de poderes ejecutivos, legislativos o de otro tipo, se crea un Foro Ciudadano ('Civic Forum'), que se constituye a modo de 'órgano de consulta en cuestiones sociales, económicas y culturales' e 'incluirá representantes de los empresarios, de los sindicatos, de sectores del voluntariado y de otros sectores por decisión del Primer Ministro y/o Viceprimer Ministro'.

El gobierno sobre bases intercomunitarias ('cross-community basis').

Merece la pena detenerse especialmente en torno a la constante mención que se hace a las bases intercomunitarias de funcionamiento de las instituciones democráticas de Irlanda del Norte, que no sirven sino para poner de manifiesto que, lo sustancial de la autonomía creada, descansa sobre el principio de gobierno compartido entre las comunidades unionista-protestante y republicana-católica y de manera formalmente integrada de ambas.

Como ya se ha señalado supra, los parlamentarios, según se preceptúa en el parágrafo sexto del Bloque Uno, tienen que adscribirse identitariamente en la primera reunión de la Asamblea a los efectos de 'cuantificar el respaldo intercomunitario en las votaciones' que se estipula lo requieran. Así, por ejemplo, nos encontraríamos en esta necesidad con respecto a la elección del Presidente y Vicepresidente de la Asamblea, del Primer Ministro y el Viceprimer Ministro, las asignaciones presupuestarias del Gobierno, y otras que se determinen por anticipado.

Pues bien, para asegurarse de que las disposiciones que se adoptan en torno a las cuestiones más relevantes lo son por los mecanismos intercomunitarios e implican a ambas comunidades en un verdadero gobierno compartido, ese mismo Bloque Uno del Acuerdo de Viernes Santo, en su parágrafo quinto, letra d), explicita dos únicas formas admisibles. Por un lado, estaría el denominado consenso paralelo ('parallel consent'), que precisa 'por ejemplo, una mayoría de los miembros presentes y votantes, incluyendo una mayoría de las adscripciones (se sobreentiende que identitarias) unionistas y nacionalistas presentes y votantes'. La segunda vía es la de una mayoría compensada o cualificada ('weighted majority') '(60%) de miembros presentes y votantes, incluyendo al menos el 40% de cada una de las adscripciones (entiéndase como conjunto de las mismas o comunidad identitaria de referencia en el parlamento) nacionalista y unionista presentes y votantes'.

Las elecciones a la Asamblea de 7 de Marzo de 2007.

Pues bien, a finales de Enero de este año, reunidos en el número 10 de Downing Street, los primeros ministros irlandés y británico, Bertie Ahern y Tony Blair, confirmaban la fecha del 7 de Marzo como día para la celebración de los comicios autonómicos norirlandeses en cumplimiento de los pactos alcanzados para la reinstauración de la autonomía en el Úlster mediante el Acuerdo de Saint Andrews.

Así, en cumplimiento de tal previsión, se celebraron elecciones a la Asamblea, con el resultado ya conocido de confirmar la tendencia iniciada en las anteriores de 2003, en las que tanto el DUP como el Sinn Fein asumieron el liderazgo político entre unionistas y republicanos respectivamente. En concreto, aparte del papel jugado por partidos menores y candidatos independientes, los cuatro partidos principales, dos por cada comunidad de referencia, que son al fin y a la postre los que formarán el ejecutivo autónomo, obtuvieron los siguientes resultados en el reparto de los 108 escaños en juego: DUP, 36 escaños; Sinn Fein, 28; UUP, 18; y SDLP, 16. Estas cifras habrían de convertirse, en aplicación de las reglas de reparto proporcional mediante asignación de carteras por el método d’Hondt, como se establece en el Acuerdo de Viernes Santo, en 4, 3, 2 y 1 Ministros en el seno de la Autoridad Ejecutiva cuando se constituya definitivamente el Gobierno.

Sin embargo, el gran reto tras las elecciones y de cara a la efectiva reanudación de la autonomía es precisamente la configuración de un ejecutivo plural y representativo, máxime teniendo en cuenta que son los extremos quienes han obtenido los mayores respaldos de los electores. Tenían para ello hasta el 26 de Marzo. Ahora bien, el plazo se ha prorrogado durante seis semanas, hasta el 8 de Mayo, por las presiones del vencedor DUP. A la concesión de esta prórroga, provocada seguramente por las tensiones internas del unionismo radical frente a la decisión de tener que formar un gobierno con su mayor adversario, el Sinn Fein, los Gobiernos británico e irlandés pusieron como condición la necesidad de que el traslado de fechas fuera aceptado por todos los actores políticos de la provincia, a lo que los republicanos radicales quisieron añadir la presión de que, en el intervalo hasta la efectiva constitución del ejecutivo norirlandés, se aplicara lo que se conoce como 'Plan B', a saber, que el Gobierno de Londres, con la participación del de Dublín, rigieran directamente la región.

Finalmente, con el compromiso de los partidos involucrados, se ha constituido la Asamblea este pasado 26 de Marzo y, si no surgen nuevos obstáculos, el nuevo Gobierno intercomunitario para Irlanda del Norte se constituirá el próximo día 8 de Mayo con el unionista radical Ian Paisley a la cabeza, en el cargo de Primer Ministro, y el ex miembro del IRA Martin MacGuiness como su Viceprimer Ministro.

(2007/04/08)
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NOTA: Este artículo fue originalmente redactado en Abril de 2007, en las mismas fechas en que se llevaban a cabo las negociaciones para constituir el nuevo Gobierno norirlandés, cuyos representantes, si bien con alguna demora respecto de lo previsto, finalmente han sido los mismos que la Ley obligaba por reparto proporcional en función del número de escaños obtenidos y, lo que resulta más relevante, en los cargos de Primer y Viceprimer Ministros, a los citados Ian Paisley y Martin MacGuiness, archienemigos en torno a los cuales se generaron dinámicas terroristas y a los que ahora une el ejercicio del poder bajo el 'imperio de la Ley'.

Fuentes:

Achievementes in Implementation of the Good Friday Agreement, Northern Ireland Office, 2001/07/14, http://www.nio.gov.uk/achievements_in_implementation_of_the_good_friday_agreement.pdf

Acuerdo de 10 de Abril de 1998, o 'Acuerdo de Viernes Santo', Northern Ireland Office, http://www.nio.gov.uk/agreement.pdf 

Acuerdo de Saint Andrews, Northern Ireland Office, 2006/10/13, http://www.nio.gov.uk/st_andrews_agreement.pdf 

Diario El Correo, http://www.elcorreodigital.com 

Diario El País, http://www.elpais.com 

Diario La Vanguardia, http://www.lavanguardia.es